Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

В результате в 1990-е годы список социальных льгот существенно расширился. С точки зрения борьбы с бедностью средства на их выплату тратятся крайне неэффективно³. В целом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума — три четверти⁴. В отдельных регионах ситуация еще хуже. Например, в 1999 г. в Белгородской области половина домохозяйств, имеющих льготы на транспорт, и 67% домохозяйств, имеющих льготы на медицинское обслуживание, относились к верхнему (наиболее обеспеченному) децилю⁵.

Высокий уровень бедности населения и значительная дифференциация денежных доходов, широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей, приведшее к чрезмерному патернализму со стороны государства и иждивенческим настроениям среди населения, названы одними из главных социальных проблем страны. Для их решения Правительство Российской Федерации концентрирует основные усилия на следующих основных направлениях:

«обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);

значительное сокращение социальной и экономической бедности по мере роста денежных доходов населения, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности и наступления бедности и др.» ⁶.

Сегодня наконец пришло понимание того, что бедность и неравенство – острейшие проблемы российского общества, характерные не только для переходного периода. Даже в условиях экономического роста бедными могут быть и работающие семьи, а государство не в состоянии по-прежнему субсидировать жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт. Выяснилось, что проблема бедности носит не только этический, но и экономический характер. Экономика не может быть здоровой и благополучной, когда треть населения обладает крайне низкой покупательской способностью.

Международный опыт свидетельствует, что в мире нет ни одной страны, которой удалось бы победить бедность. Полностью искоренить ее невозможно, как невозможно установить абсолютное социальное и экономическое равенство. Однако масштабы, «глубина» и «острота» бедности могут варьироваться в зависимости от целого ряда факторов, среди которых важнейшую роль играют общая экономическая ситуация, рынок труда, пенсионное обеспечение и социальное страхование, а также меры адресной социальной помощи. Соответственно стратегии борьбы с бедностью предполагают систему мер по формированию эффективного рынка труда, включая повышение минимального уровня оплаты труда, легализацию теневых доходов и развитие программ занятости; а также изменение приоритетов системы социальной защиты населения: от масштабного предоставления льгот различным категориям граждан ‑ к адресности, то есть сосредоточению общественных ресурсов на помощи самым нуждающимся домохозяйствам.

В данном издании мы обратимся к тем аспектам стратегии борьбы с бедностью, которые связаны с повышением эффективности системы социальной защиты населения.

Необходимость усиления адресности в нашей стране была осознана еще в 1994‑1995 гг. Первой общенациональной программой, основанной на принципах оценки нуждаемости, стало введение в 1994 г. субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Начиная с 1999 г. после внесения изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ежемесячные пособия на детей также выплачиваются на основе оценки нуждаемости. Ряд программ адресной социальной помощи малоимущим был разработан на региональном и местном уровнях, причем большинство программ связаны с введением адресных пособий по нуждаемости. Более подробная информация о нововведениях в области социальной политики в муниципальных образованиях будет представлена в брошюре «Реформа системы социальной защиты на местном уровне» (М.: Фонд «Институт экономики города», 2002).

Как правильно определить «адресата» социальной помощи? Практические рекомендации для социальных работников по оценке нуждаемости основаны на системе научных знаний о бедности, показателях ее измерения, причинах, социально-демографической структуре. В издании использованы результаты посвященных этой теме исследовательских проектов, реализованных при поддержке Фонда Макартуров и Чаризит Эйд Фаундейшн (CAF). В статье «Бедность в Российской Федерации. Особенности бедности среди городского населения» речь пойдет о различных подходах к оценке бедности, о динамике масштабов бедности в период реформ, авторы проанализируют социально-демографический профиль бедности, показывая несостоятельность распространенных представлений о том, кто является бедными в Российской Федерации. Методология адресности обсуждается в статье «Ключевые подходы к оценке нуждаемости в странах СНГ». Статья представляет собой расширенный вариант доклада Джерома Галлагера на конференции «Реформа системы социальной защиты населения в странах СНГ», которая состоялась в ноябре 2000 г. при поддержке Агентства США по международному развитию.

Однако правильно определить «адресата» социальной помощи еще недостаточно. В заключительной статье будут рассмотрены основные принципы, на которых строится «идеальная модель» адресной социальной поддержки населения»: дифференцированный размер помощи, защита от бедности на равноправной основе; эффективность оказания помощи и другие.

Особое внимание уделяется переходу от пассивно-распределительной системы социальной защиты к активным программам, которые стимулируют «встречное движение» со стороны получателей благ, ориентируют на самопомощь, активизацию трудового потенциала семьи. Более подробно новаторские программы социальной поддержки населения представлены в другом издании Фонда «Институт экономики города», а именно в книге «Адресная социальная помощь: опыт российских городов» (М., 2002).

БЕДНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ОСОБЕННОСТИ БЕДНОСТИ В СРЕДЕ ГОРОДСКОГО НАСЕЛЕНИЯ

М.И. Либоракина, Л.И. Овчарова

Из истории вопроса: была ли бедность в СССР?

В течение долгих лет в бывшем Советском Союзе вопрос о бедности не обсуждался в открытой печати. Считалось, что существовавшая система социальной поддержки при полной занятости трудоспособного населения в достаточной степени удовлетворяет нужды нетрудоспособных. Но это не означает, что в СССР не существовала проблема бедности.

По оценкам В.Г. Зинина⁷, в 1975 г. в целом по стране среди семей рабочих и служащих доля имеющих доходы ниже черты бедности составляла 16%, а среди колхозников ‑ 39%. В 1985 г. (при пороге бедности в 75 руб.) ‑ соответственно 16,3% и 27,6%. Накануне реформ, в 1989 г., к категории бедных, по разным оценкам, относились 16‑25%⁸ от общей численности населения.

Основными факторами бедности в советское время, помимо высокой иждивенческой нагрузки (многодетные семьи), являлись низкие пенсии нетрудоспособных и низкая заработная плата работников ряда отраслей. Это было показано в исследованиях на примере Таганрога, которые проводились каждое десятилетие, начиная с 1968 г.

Наличие бедности косвенно признавалось на уровне государственной социальной политики. В 1975 г. в Советском Союзе впервые ввели пособие на детей в малообеспеченных семьях. Малообеспеченной была признана семья с доходом ниже 50 рублей. К 1985 г. порог бедности был поднят до 75 рублей и служил критерием определения минимальной заработной платы и минимальной пенсии. При этом прожиточный минимум составлял половину медианного душевого дохода гражданина СССР.

Влияние реформ 1990-х годов

Начало экономических реформ было связано с обесценениванием и потерей сбережений, возникновением безработицы в открытой и скрытой формах; затем широкое распространение получили задолженности по выплате заработной платы, пенсий, пособий по безработице и детских пособий. Во многом это было связано с тем, что Россия, как и большинство бывших республик Советского Союза, в социальной сфере ориентировалась на стратегию, отличающуюся от той, что придерживались страны Восточной Европы с переходной экономикой. Известно, что ориентация на всеобщую занятость при социализме породила избыточную занятость. Большинство стран Восточной Европы в решении этой проблемы пошли по пути перераспределения и реструктуризации рынка труда через безработицу. В России же по преимуществу прошло замещение потенциальной безработицы, по меньшей мере в объеме около 1/3 занятого населения, умеренной официальной безработицей и гигантским снижением реальных заработков. Поэтому падение реальных доходов населения и рост их дифференциации ‑ это две основные тенденции в изменении уровня жизни в России за последние 10 лет. По данным Госкомстата России, реальная официально выплачиваемая работникам заработная плата в 1999 г. составила 33% от уровня 1990 г. Эти тенденции развивались, как уже отмечалось, на фоне сокращения количества благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно (в области здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта).

Несмотря на то что существенное падение доходов населения в ходе реформ в России признано всеми политиками и учеными, количественные оценки бедности значительно различаются и более того – противоречат друг другу. Например, в 1996 г. доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, по данным Госкомстата России, составляла 22%, по данным Всероссийского мониторинга экономического положения и здоровья семей (the Russia Longitudinal Monitoring Survey, RLMS) – 36,3%, по данным Института социально-экономических проблем народонаселения – 52,3% (на основе помесячных данных)⁹. Согласно данным Госкомстата России за годы реформ доля бедных среди населения страны уменьшилась с 33% до 22%, а по данным RLMS, наоборот, ‑ возросла с 11,1% до 36,6%¹⁰. Оценки уровня бедности в Российской Федерации неоднократно становились объектом политического манипулирования, поэтому, чтобы избежать предвзятости в мнениях, нужно предварительно разобраться в теории и методологии вопроса.

Как измерить бедность?

Бедность – характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать основные потребности в еде, одежде, жилье и другие физиологические и социальные потребности. Она отражает не только индивидуальные особенности потребления, но также наличие и доступность различных общественных благ, например услуг здравоохранения. Строгого, однозначного и общепринятого определения бедности не существует. Это понятие постоянно конкретизируется и модифицируется. Наиболее известная классификация подходов к определению бедности выделяет четыре концепции: абсолютную, относительную, депривационную и субъективную.

Абсолютная (нормативная) концепция бедности основана на сопоставлении денежных доходов или расходов с прожиточным минимумом. Поскольку дать оценку качественным параметрам потребления трудно, в этой концепции оценивается не потребление, а доход как мера располагаемых потребительских ресурсов. Важнейшее значение при этом имеет методика оценки прожиточного минимума, который включает расходы на питание, непродовольственные товары, услуги, налоги и обязательные платежи и разрабатывается в целом по населению и по основным социально-демографическим группам: трудоспособные граждане, пенсионеры, дети (до 6 лет и от 7 до 15 лет).

Абсолютная концепция бедности является официальной методологией в Российской Федерации и служит основанием для государственной социальной политики. Закон «О государственной социальной помощи» говорит, что социальная помощь должна оказываться для поддержания уровня жизни малоимущих семей, и также малоимущих одиноко проживающих граждан, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного субъектом Российской Федерации.

С 2000 г. расчет величины прожиточного минимума в Российской Федерации ведется по новой методике. Субъекты Российской Федерации разрабатывают проекты потребительских корзин, Минтруд России проводит их экспертизу. После экспертизы регионы получают возможность утвердить свои проекты и установить величину регионального прожиточного минимума в соответствии с новыми требованиями.

Относительная концепция бедности основана на сопоставлении денежных доходов домохозяйства не с прожиточным минимумом (абсолютным показателем), а со средним уровнем дохода домохозяйств по стране (относительным показателем). В европейских странах домохозяйство считается бедным, если его доход составляет менее 50% среднего дохода домохозяйств. Например, в Ирландии в 1998 г. 20% населения проживало за чертой бедности¹¹.

Депривационная концепция бедности построена на основе измерения бедности с учетом отклонений от преобладающих в обществе стандартов потребления. Для этого необходимо определить базовый список деприваций (лишений) и построить индекс деприваций, который определит, какая концентрация лишений из базового списка ассоциируется с бедностью. Одним из примеров депривации является невозможность приобретать предметы гигиены. Более высокая концентрация лишений в домохозяйстве повышает вероятность его принадлежности к бедным.

Субъективная концепция бедности измеряет бедность на основе представлений населения о том, какие денежные ресурсы необходимы семье, чтобы не быть бедной. В вышеупомянутом исследовании респондентам задавался вопрос: «На что хватает ваших текущих доходов?» ‑ и семьи, которые, по их собственному признанию, не могли себе позволить ничего, кроме самой простой еды и расходов на жилье, были отнесены к бедным.

Характеристики

Список файлов книги