Диссертация (Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации), страница 3

Нечай, С.И. Федчук.Значительную роль при формулировании выводов настоящего исследования сыграли труды ученых в области общей теории права и административного права: С.С. Алексеева, М.А. Аржанова, А.Б. Венгерова, О.С. Иоффе, Т.В.Кашаниной, Д.А. Керимова, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова,И.А.

Минникеса, Д.Е. Петрова, Л.Л. Попова, Н.А. Пьянова, Т.Н. Радько, Б.В.Россинского, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева, А.И. Экимова.Теоретическую основу исследования составили также экономическиенаучные работы: А.М. Александрова, А.М. Бабича, Н.А. Бегчина, С.С. Быкова,Э.А. Вознесенского, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, В.С. Занадворова,М.Г. Колосницыной, Г.М.

Колпаковой, О.В. Малиновской, Ф.С. Массарыгина,Л.Н. Павловой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Т.В. Сорокиной, В.Н. Сумарокова, Д.Г. Черника, Л.И. Якобсона и др.Нормативную и эмпирическую базы исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, судебные актыКонституционного Суда Российской Федерации, Высшего АрбитражногоСуда Российской Федерации9, Верховного Суда Российской Федерации, других судов, статистические данные, а также иные материалы правоприменительной практики по исследуемой проблематике.Методологической основой исследования являются общенаучные методы диалектического познания правовой действительности, системно-структурный, формально-логический, социологического исследования, а такжечастнонаучные методы: формально-юридический, историко-юридический,9Высший Арбитражный Суд Российской Федерации завершил свою деятельность 5 августа 2014 г.См.: О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г.

№ 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6, ст. 548.10сравнительно-правовой. Исследование основывается на принципах системности, диалектики, взаимообусловленности и взаимосвязанности социальныхпроцессов при формировании и осуществлении бюджетных расходов субъектаРФ.Научная новизна диссертации заключается в том, что это одно из первых в отечественной науке финансового права комплексных исследований механизма правового регулирования формирования и осуществления бюджетных расходов субъекта РФ, что обусловило разработку совокупности теоретических положений о расходах бюджета субъекта РФ как элементе единой системы государственных и муниципальных расходов. В частности, разработаны авторские концепции принципов государственных и муниципальныхрасходов как предпосылок построения эффективного финансового механизма,системы расходных обязанностей субъекта РФ, способов осуществления бюджетных расходов и их правового регулирования.

Уточнено место норм о бюджетных расходах в системе права. В ходе исследования на основе анализа исторического и современного опыта бюджетной деятельности разработаныпредложения по совершенствованию правового регулирования формированияи осуществления бюджетных расходов субъекта РФ.Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту положениях.1. Учет понимания сущности категории «расходы бюджета субъектаРФ» в материальном, организационном и правовом значениях способствуетповышению эффективности правового регулирования.Расходы бюджета субъекта РФ в материальном значении предлагаетсяопределять как денежные средства, безвозмездно и безвозвратно направляемые из бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения задач и функцийсубъекта РФ.В организационном аспекте расходы бюджета субъекта РФ представляют собой процесс распределения и использования бюджета субъекта РФ, яв11ляющийся, в свою очередь, составной частью финансовой деятельности субъекта РФ. Расходы бюджета субъекта РФ органично связаны с централизованными государственными доходами субъекта РФ, по отношению к которымрасходы бюджета являются первичными, предопределяя их необходимый размер и особенности зачисления.Расходы бюджета субъекта РФ как правовая категория представляют собой урегулированные нормами права общественные отношения по формированию расходов бюджета субъекта РФ (возникновение расходного обязательства, соответствующего стратегическим направлениям регионального социально-экономического развития, преобразование расходного обязательства вбюджетное путем включения затрат на соответствующие нужды в закон субъекта РФ о бюджете с одновременным утверждением бюджетных ассигнований, утверждение лимитов бюджетных обязательств) и отношения по их осуществлению (принятие и учет бюджетных и денежных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств).2.

Расходы бюджета субъекта РФ, являющиеся частью системы государственных и муниципальных расходов, основываются на общих принципах, ккоторым относятся как отраслевые принципы финансового права – законности, федерализма, самостоятельности местного самоуправления, плановости,прозрачности, - так и специальные принципы, характерные для сферы государственных и муниципальных расходов – единства системы государственныхи муниципальных расходов, эффективности, безвозмездности, безвозвратности, поэтапного финансирования государственных и муниципальных расходов, сбалансированности государственных расходов и государственных доходов. Наряду с этим, расходы бюджета субъекта РФ формируются и осуществляются на основе дополнительных принципов, присущих централизованнымгосударственным и муниципальным расходам, обусловленных принадлежностью таких расходов к бюджетной системе Российской Федерации – общего12(совокупного) покрытия расходов, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов, единства кассы приосуществлении расходов бюджета.3.

На состояние правового регулирования расходов бюджета субъектаРФ влияет их экономическая природа. Расходы бюджета субъекта РФ взаимосвязаны и взаимообусловлены другими элементами единой системы государственных и муниципальных расходов: иными централизованными расходамии расходами децентрализованных фондов.

Соотношение централизованных идецентрализованных расходов меняется с течением времени и зависит, впервую очередь, от экономической политики государства. В условиях рыночной экономики, при сокращении количества хозяйствующих субъектов публично-правовых образований, основная доля государственных и муниципальных расходов приходится на централизованные фонды.

Вместе с тем представляется неоправданным и чрезмерное расширение сферы централизованныхрасходов. Государственные и муниципальные организации должны финансироваться из бюджета лишь в объективно необходимых случаях, в том числеесли социально-культурные или иные некоммерческие цели деятельности непозволяют получать доход от приносящей доход деятельности.4. Исследование видов расходов бюджетов субъекта РФ, проведенное наоснове метода классификации расходов бюджета, а также анализ региональнойбюджетной практики позволили сделать вывод о необходимости легального закрепления категории «приоритетные (защищенные) расходы бюджета», представляющей собой расходы бюджета, соответствующие установленным в документах стратегического планирования приоритетным направлениям социальноэкономического развития субъекта РФ, не подлежащие сокращению при исполнении бюджета.

Предлагается утверждать направления приоритетных (защищенных) расходов субъекта РФ одним из следующих способов:- в законе субъекта РФ о бюджете;13- в ходе исполнения бюджета комиссией, включающей на паритетныхначалах представителей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, контрольно-счетного органа субъекта РФ.Предлагаемый механизм осуществления приоритетных (защищенных)расходов бюджета восполнит существующий законодательный пробел и создастэффективный способ управления региональными финансами в условиях дефицита бюджетных средств, обеспечивающий баланс интересов разных ветвей государственной власти субъекта РФ.5.

В целях совершенствования системы правового регулирования формирования бюджетных расходов предлагается уточнить понятийный аппарат.Включение правовых норм о расходных и иных обязательствах в Бюджетныйкодекс Российской Федерации10 представляет собой попытку использованияобязательственно-правовой формы за рамками гражданско-правовых отношений. Не отрицая возможности применения отдельных гражданско-правовыхконструкций в сфере публичного права, полагаем, что закрепленное в ст. 6 БКРФ определение понятия «расходные обязательства» каких-либо взаимосвязанных прав и обязанностей должника и кредитора, характерных для обязательства, не предполагает и сформулировано как обязанность, т.е.

как мерадолжного поведения – предоставить средства бюджета в случаях, установленных соответствующим нормативным правовым актом, договором или соглашением. В этой связи предлагается в БК РФ вместо понятия «расходное обязательство»11 употреблять термин «расходная обязанность», вместо «бюджетное обязательство» - «бюджетная расходная обязанность».6. Исследование качественных особенностей формирования бюджетныхрасходов позволило выработать авторскую концепцию системы расходных10Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст.

3823. Далее по тексту также – БК РФ.11В дальнейшем тексте диссертации понятия «расходное обязательство» и «расходные обязанности»употребляются как синонимы.14обязанностей субъекта РФ. С учетом оснований их возникновения к расходным обязанностям субъекта РФ предлагается относить:- нормативные расходные обязанности, основанные на нормативномправовом акте законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта РФ (за исключением закона о бюджете), высшего должностного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта РФ (за исключением нормативного правового акта об утверждении государственной программы), финансового органа субъекта РФ.

Вчисле нормативных расходных обязанностей субъекта РФ выделяются публичные нормативные обязанности, адресованные физическим лицам;- договорные расходные обязанности, основанные на международных имежрегиональных договорах (соглашениях) субъекта РФ, договорах (соглашениях) субъекта РФ по предоставлению межбюджетных трансфертов, договорах (соглашениях) субъекта РФ по привлечению в региональный бюджет заемных денежных средств, предусматривающих обязанность заемщика обслуживать государственный долг, а также иных договорах (соглашениях) субъекта РФ, за исключением трудовых договоров, служебных контрактов, а такжене указанных выше государственных контрактов.7.

В целях осуществления контроля за разграничением расходных полномочий в бюджетной системе Российской Федерации и снижения рисков осуществления субъектом РФ несвойственных ему расходов, либо осуществлениярасходов с нарушением требований об их форме в реестре расходных обязанностей субъекта РФ, наряду с наименованием расходной обязанности, ее правовым основанием, оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимыхдля исполнения включенных в реестр обязанностей, следует отображать указание на соответствующий федеральный акт, устанавливающий данное полномочие за субъектом РФ, а также предполагаемую форму расходов, для чегообозначенные требования необходимо закрепить в ст.