Диссертация (Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и Французской Республике (сравнительно-правовое исследование)), страница 9

Грачева отмечает следующее: «любая целостная, в том числе финансовая, система обладает определенным качеством, а именно самоуправляемостью, что означает в наиболееобщей форме признание того, что в данной системе происходят процессыуправления»82.Несмотря на качественное отличие контроля от надзора на современном этапе развития института финансового контроля отсутствует четкое разделение между контролем и надзором в финансовой сфере.

Понятие финансовый контроль зачастую используется как обобщающий термин, включающий как мероприятия по контролю, так и различные надзорные меры.На основании данного наблюдения Е.Ю. Грачева определяет «государственный финансовый контроль как «деятельность со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой81Рождественская Т.Э. Банковский надзор в Российской Федерации: теоретико-правовыеосновы. М.:Юркомпани, 2012. С.

18.82См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансовогоконтроля: Дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 91-92.48политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»83.Соглашаясь с точкой зрения И.Б. Лагутина можно отметить, что «основными направлениями совершенствования системы финансового контроляво Франции с одной стороны можно назвать последовательность проведенияполитики финансовой децентрализации, а с другой стороны, ужесточениесанкций со стороны государства в случае финансовых нарушений, расширение сферы контрольной деятельности, а также разграничение полномочиймежду центральной и местной администрацией» 84.

Для финансовой системыФранции характерна четкая законодательная регламентация вместе с гибкостью принимаемых решений в области финансового контроля на всех уровнях государственной власти. Во Франции в настоящее время проводятся реформы в финансовой области, напрямую связанные с защитой прав человека,в результате которых возникают новые формы контроля, такие как контрольуправления, сертификация, внутренний контроль, миссии оценки и аудита.Анализируя изложенное, автором выработаны теоретические положения государственного финансового контроля в Российской Федерации иФранцузской Республики.

Данные теоретические положения должны содержать в себе определение государственного финансового контроля, признаки,определяющие специфику данного вида контроля и отличающие его от других видов государственного контроля; принципы, функции, виды и механизмы осуществления.Рассмотрев все аспекты понимания такой дефиниции как государ-83См.: Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль как инструмент обеспеченияпубличных интересов в условиях рынка // Вестник университета им.

О.Е. Кутафина. 2014.№ 4. С. 20-29.84См.: Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль в зарубежных странах:особенности организации и правового регулирования // Известия высших учебныхзаведений. Правоведение. 2009, № 5(286). С. 70-80.49ственный финансовый контроль можно рассматривать последний как осуществление одной из функций государственного управления, в соответствиис которой, уполномоченные на то государственные органы, используя правовые средства, выявляют, не допущены ли какие-либо нарушения в деятельности подконтрольных организаций. Государственный финансовый контроль представляет собой деятельность государственных органов по проверке законного и эффективного использования денежных средств в публичнойсфере, выявлению и предотвращению финансово-экономических рисков,позволяющая вскрывать нарушения финансовой дисциплины и привлекатьвиновных к юридической ответственности.

Данное определение охватываеттеоретические концепции к пониманию финансового контроля в российскойнауке финансового права, учитывает точки зрения французских правоведов иэкономистов по определению данного финансового института и в свою очередь позволяет сгруппировать в себе все характеристики, раскрывающие иразъясняющее такое понятие как государственный финансовый контроль внастоящее время.Можно выделить четыре взаимосвязанных признака «государственногофинансового контроля», определяющих специфику данного вида контроля.

Кним относятся:1) Объект государственного финансового контроля – область финансовой деятельности государства;2) Субъект государственного финансового контроля – государственные органы, обладающие полномочиями по проведению контрольных мероприятий в финансовой сфере;3) Направления государственного финансового контроля – под направлениям подразумеваются сферы, в рамках которых реализуется государственный финансовый контроль (исполнение бюджета; денежное обращение;финансовых и налоговых льгот и т.д.).504) Формы и методы государственного финансового контроля – определенный законодательством порядок контрольной деятельности в данной сфере.Под формой финансового контроля понимается способ конкретноговыражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансово-хозяйственного контроля.

Методы финансовогоконтроля можно подразделить на группы: инвентаризацию, проверку, экспертную оценку и обследование.По мнению автора, принципы финансового контроля как в России, таки во Франции можно разделить на: общие (организационные) и специальные(принципы осуществления). Общие принципы включают в себя независимость органов государственного финансового контроля, объективность государственного финансового контроля, компетентность органов его осуществляющих, законность, объективность и гласность его проведения.

Эффективность, системность, плановость, всех направлений финансовой деятельностигосударства, как суверена системы международных правоотношений относятся к специальным принципам.Следует отметить следующие функции государственного финансовогоконтроля: контроль по поступлению и расходованию бюджетных средств;контроль за эффективным и рациональным использованием государственнойсобственности; контроль за обращением бюджетных средств в государственных и коммерческих банках; контроль за предоставлением государственныхдотаций и финансовых преференций.Государственный финансовый контроль в России и Франции можноподразделить на виды по следующим основаниям: 1) по субъектам, его осуществляющим, – общегосударственный (надведомственный), ведомственныйивнутрихозяйственный;2) повремениегоосуществления–предварительный, текущий и последующий; 3) по содержанию (объекту,51направлениям) – бюджетный, налоговый, банковский, страховой, валютный(в России).В России и Франции можно выделить следующие направления государственного финансового контроля: бюджетный контроль; налоговый контроль; контроль по противодействию легализации (отмыванию) доходов полученных преступным путем.

В Российской Федерации можно выделить такое направление государственного финансового контроля, как валютныйконтроль.§2. Становление и развитие государственного финансового контроля и его правового регулирования в Российской Федерации и Французской РеспубликеЗарождение системы государственного финансового контроля в Россиии Франции возникает на этапе формирования централизованных феодальныхгосударств вначале XVII в.В России общепринятой датой создания первого официального института государственного финансового контроля считается 10 марта 1656 г., когда Указом государя Алексея Михайловича Романова был создан Приказсчета Большой казны.

Данный Приказ осуществлял контроль за доходами ирасходами казны, исследуя приходно-расходные записи центральных приказов и земских учреждений, а также отчасти исполнял функции казначейства,собирая недоимки за предыдущие года и остатки неизрасходованныхсредств. Надзор за выполнением функций Счетного приказа осуществлялаБоярская Дума. Стоит отметить тот факт, что к функциям данного органапринадлежали в существенной степени не контрольные, а счетные мероприя-52тия85.Изучение документальных источников свидетельствует о том, что вгосударственном управлении Московской Руси не получило своего развитияформирование предварительного контроля, так как: не было должной организации управления финансами; наблюдалась раздробленность экономического хозяйства приказов и отсутствие единого централизованного финансового органа; разрозненность финансового контролирования.

Кроме того отсутствовало распределение полномочий государственных органов в финансовой области и регулярного контроля за деятельностью государственныхучреждений и должностными лицами.Одновременно с этим в рассматриваемый исторический период в России происходит усиление централизации органов, функционировавших в области финансового управления, посредством подчинения отдельных приказов (Большой казны, Большого прихода и др.) власти одного лица, и впоследствии их объединения.

Можно утверждать, с учреждением во второй половине XVII столетия Счетного приказа финансовый контроль начал выделяться в отдельную сферу государственного управления, организованной в ведении особого органа.Во Франции первая специализированная администрация, занимавшаясяэкономическими задачами, была сформирована в 1314 г. при короле Филиппе Красивом. В 1256 г. Людовиком IX был издан указ, в соответствии с которым: «руководители местных территориальных образований и другие, отмеченные в нем граждане, были обязаны представлять отчетные документы встолицу уполномоченным финансовым контролерам короля.

Со временемпри дворе выделяется группа светских чиновников, которая занимается ис-85Степашин С.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. С. 73.53ключительно проблемами финансового контроля. Одновременно с обычнойконцепцией государственных финансов в период Столетней войны, возникает концепция «экстраординарных финансов», сопряженная с военными затратами»86.Вплоть до XVI столетия государственный бюджет составлялся королемсовместно с главными бухгалтерами и финансовыми советниками. Данныйспособ имел свои недостатки в связи с наличием разрозненных касс в рамкахдвух систем. В связи с этим была образована Касса сбережений, которая, посути, являлась прообразом современного Казначейства. Главной задачейКассы сбережений являлась централизация и сбор налоговых доходов.

Создание Кассы сбережений значительно усилило государственный финансовый контроль во Франции в этот исторический период.Дальнейшее развитие организации государственного финансового контроля в России связано со становлением самодержавия.В результате реформ, проведенных Петром I, значительно увеличивается объем средств государственного бюджета, появляются новые статьи доходов и расходов бюджетных средств, происходит расширение административного аппарата и, как результат, повышение значимости государственногофинансового контроля. В это время были заложены базисные составляющиеорганизации государственного финансового контроля в Российской Империи.В 1711 г.