Диссертация (Административно-правовой механизм управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь), страница 11

При этоманализ полномочий Росимущества позволяет автору прийти к выводу, что у негоотсутствуютмежотраслевыеосуществлятькомплексноеимущественныеуправлениеполномочия,позволяющиегосударственнымимуществом,закрепленным за органами, обладающими специальной компетенцией вимущественной сфере. К органам специальной компетенции в имущественнойсфере, осуществляющим отраслевое управление государственным имуществом,относятся,МинистерствообороныРоссийскойФедерации(Департаментимущественных отношений), Федеральное агентство научных организаций, ииные.63См., например, Пункт 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных сзащитой права собственности и других вещных прав» // Российская газета.

2010. № 109. Совершенные унитарнымпредприятием сделки, в результате которых предприятие лишено возможности осуществлять деятельность, цели,предмет, виды которой определены его уставом, являются ничтожными независимо от их совершения с согласиясобственника. Разъяснение касалось возможности признать сделки ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ.Постановление Президиума ВАС РФ от 29 марта 2012 года № 16882/11 по делу N А40-41184/2011-50-359 //Вестник ВАС РФ. 2012. № 7; Пункт 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года № 21 Сделки,выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, которая закреплена законом или инымправовым актом, ничтожны (ст.

168 ГК РФ).52В науке административного права не изучен подробно особый статусфедеральныхоргановисполнительнойвласти,обладающихспециальнойкомпетенцией, и государственных корпораций, имеющих дополнительныевсеобъемлющие, независящие от Росимущества, полномочия по управлениюподконтрольными им государственными организациями и закрепленным за нимиимуществом. Как отмечал глава Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашин, децентрализация имущественных полномочий на практике приводит кстолкновению интересов, последующему невыполнению плана приватизации иповышенияэффективности и наукоемкости производства64.

Кроме того,нарушаетсяпорядокраспоряженияфедеральной(государственной)собственностью, что приводит к нарушению прав и законных интересовхозяйствующихсубъектовприреализацииимиправанапокупкугосударственного имущества в порядке, предусмотренном законодательствомРоссийской Федерации65.Анализ системы субъектов управления государственным имуществом вРоссийской Федерации и Республике Беларусь подтверждает, что слабым местомподзаконных актов, регламентирующих их статус и деятельность, остаетсянеопределенность в описании функций государственных органов, а такженеурегулированность взаимоотношений между этими субъектами управления.Данный вывод подтверждается следующим.1) ДепартаментимущественныхотношенийМинистерстваобороныРоссийской Федерации осуществляет функции по управлению государственнымимуществом, закрепленным за Вооруженными силами Российской Федерации.

Наоснове анализа судебной практики можно сделать вывод о наличии специальнойкомпетенции Министерства обороны Российской Федерации в части реализацииполномочий собственника от имени Российской Федерации по закреплению64Из письма главы Счетной палаты С.В. Степашина премьер-министру Д.А. Медведеву по итогам проведенияаудиторами проверки московского управления Росимущества. Госимущество требует единоначалия [Электронныйресурс] — URL: http: //pravo.ru. (дата обращения: 15 января 2016 года).65Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного Суда от 30 марта 2015 года по делу № 15АП1387/2015 [Электронный ресурс] — Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».53государственного имущества за Вооруженными Силами и предоставлению его впользование.2) Законодательно определено, что в Российской Федерации и РеспубликеБеларусьопределениецелейдеятельностиорганизаций,какицелейиспользования того или иного государственного имущества является частьюфункции по управлению государственным имуществом Правительства илисоответствующего министерства, обладающего имущественными полномочиями.Следовательно, в целях реализации данного законодательного установленияпрофилирующие министерства представляют государство в общем собранииакционеров по вопросам, связанным с управлением организацией, определяютцели и направления деятельности организаций, полномочия по управлениюкоторымипереданыим.Разделениежеиныхфункцийуправлениягосударственным имуществом не регламентировано.3) Вопросырегламентацииуправленческоговзаимодействиямеждуотраслевыми и функциональными органами, в том числе в рамках статутныхактов Росимущества и Департамента имущественных отношений Министерстваобороны РФ, четко не урегулированы.

Таким образом, происходит дублированиефункций управления и снижение ответственности, с одной стороны, и«выпадение» актуальных вопросов государственного управления – с другой66, чтоведет к отсутствию организационных связей между различными уровнямиуправления государственным имуществом, а также хищению государственногоимущества и коррупции.В Российской Федерации в качестве негативного примера устаревшихрегламентныхнормуправленияфедеральнымимуществом,атакжебезсистемного подхода к взаимоотношениям органов исполнительной власти,обладающихимущественнымиполномочиями,можнопривестирешениядиректора Пулковской обсерватории Санкт-Петербурга о предоставлениифедерального имущества – земельного участка на территории Пулковской66Талапина Э.В.

Управление государственной собственностью. СПб. Издательство «Юридический центр Пресс»,2002. С. 5654обсерватории,подстроительствожилищногокомплекса.Необходимыедокументы по строительству, регламентирующие высоту здания и иныенормативы, были согласованы с уполномоченными органами Санкт-Петербурга.Однако в рамках своих полномочий директор учреждения, руководствуясьпостановлением Совета народных комиссаров 1945 года, разрешил строительствожилищного комплекса. Только после обращения Росимущества в ПрокуратуруСанкт-Петербурга, ФАНО потребовало от руководителя учреждения отозватьданноеразрешение.Самостоятельноотменитьрешениедиректораопредоставлении земельного участка ФАНО не имело полномочий. Следуетотметить, что, по мнению специалистов, в случае использования земельногоучастка не по назначению, функционирование Пулковской обсерватории стало быневозможно.Данный пример подтверждает, что разнообразие органов управлениягосударственным имуществом, отсутствие единого подхода к реализациирассматриваемых полномочий, а также применение большого количествауправленческихактовисполнительныхоргановотраслевойкомпетенции(Росимущество, Федеральное агентство научных организаций и другие) – все этоделает невозможным выработку единого вектора управления государственнымимуществомиреализациюГосударственнойпрограммыПравительстваРоссийской Федерации, надежную защиту государственного имущества иэффективное управление им.Указанный анализ системы субъектов управления государственнымимуществом позволяет разделить органы исполнительной власти, наделенныегосударственными имущественными полномочиями, на 1) органы общейкомпетенции,ккоторымотноситсяПравительствоиМинистерствоэкономического развития Российской Федерации, а также ПравительствоРеспублики Беларусь, 2) органы специальной компетенции, среди которыхРосимущество и Государственный комитет по имуществу Республики Беларусьявляются отраслевыми органами управления, и 3) функциональные, то естьвыполняющие отдельные функции,-Федеральное агентство научных55организаций РФ, Министерство обороны Российской Федерации и иные, а вРеспублике Беларусь – Национальная академия наук.Организация управления в рассматриваемой сфере является основной дляреализации его административно-правового механизма управления, посколькуопределяет основные направления деятельности органа исполнительной власти(субъекта управления).

Органы исполнительной власти, организации и иныеобъединения в совокупности образуют систему субъектов государственногоуправления, обеспечивающую как управленческую взаимосвязь между субъектомуправленияФункциии объектом, так и взаимосвязь внутри управляющей системы.субъектауправленияявляютсяопределяющимкритериемдляустановления видов управленческих действий, напрямую связанных с пределамиосуществления соответствующим субъектом своих полномочий.

Государственноеобъединение(орган,организация),выполняяуправленческиефункции,переданные ему в силу административной правосубъектности, является одним изорганизационных механизмов управленческого органа (органа исполнительнойвласти) подчиненного уровня.Можнопредложитьследующийподходкрешениюпроблемы.Государственным органам и организациям, уполномоченным на управлениегосударственным имуществом, необходимо выступать во взаимосвязи ивзаимодействии, объединенным единой целью – эффективное управлениегосударственным имуществом. Данное их полномочие может быть прямойобязанностью (как у Росимущества) или функциональной обязанностью второгоуровня (сопуствующей), но, тем не менее, является единым полномочием.Государственные органы и организации могут быть объединенычетырехуровневыйуправления:организационныйпервыйуровеньмеханизмуправлениясубъектазанимаютвгосударственноговысшиеорганыгосударственной власти (Президент и Правительство (Совет МинистровРеспублики Беларусь); второй уровень – органы исполнительной власти,осуществляющиемежотраслевуюадминистративнуюдеятельностьпокоординации и реализации государственной политики в сфере имущественных56отношений (Министерство экономического развития Российской Федерации иМинистерство экономики Республики Беларусь); на третьем уровне находятсяотраслевые управленческие органы, имущественные полномочия которыхявляются их основной функцией – Росимущество и Государственный комитет поимуществу Республики Беларусь; на четвертом – исполнительные органы,формирующие организационный механизм и реализующие свои имущественныеполномочияпосредствомпроизводныхфункций(функциональныеимущественные полномочия), к которым относятся Министерство обороныРоссийскойФедерации,Федеральноеагентствонаучныхорганизаций,государственные корпорации и иные.Предлагаемая система субъектов управления государственным имуществомпозволит им взаимодействовать между собой посредством прямых структурнофункциональных связей субординации, а с объектами и другими субъектамиуправления - в зависимости от их индивидуальных характеристик.

Все этопозволиторганизоватьсистемусубъектовгосударственногоуправленияимуществом в соответствии с принципами целостности и эффективности.Анализполномочийадминистративно-правовогоифункциймеханизмасубъектовуправленияправореализациигосударственнымимуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь позволяет авторусделать вывод, что основными субъектами управления выступают органы иорганизации, реализующие свои имущественные полномочия в качестве основнойих функции и сопутствующей, а именно: Росимущество и Государственныйкомитет по имуществу Республики Беларусь; Министерство обороны РоссийскойФедерации, Федеральное агентство научных организаций, государственныекорпорации и иные.Для построения организационных связей между субъектами управления, атакже учитывая отсутствие у Росимущества «надуправлеческих имущественныхполномочий», невозможность влияния на управленческие процессы в иныхорганахиорганизациях,реализующихимущественныеполномочия,предлагается создание управляющей государственной корпорации, в полномочия57которой входили бы функции по осуществлению управленческой деятельности, атакже обеспечение взаимодействия субъектов управление с государственнымиорганами исполнительной власти посредством предоставления консультационныхи информационных услуг.