диссертация (Правовые основы пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза), страница 13

P. 0026358деятельности тогда, когда это прямо предусмотрено учредительными договорамиили иными обязательными актами, либо тогда, когда это необходимо длядостижения целей построения ПСБП.Термин «внешнее измерение ПСБП» впервые был использован в Гаагскойпрограмме усиления свободы, безопасности и правосудия в 2004 года96.ЕвропейскийСоветопределилвнешнееизмерениеПСБПвкачествевозрастающего приоритета. Кроме того, Европейский Совет призвал Комиссию ивысокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике безопасностиподготовить стратегию развития внешнего измерения ПСБП, которая быохватывала все внешние аспекты политики ЕС в области ПСБП.В октябре 2005 года Комиссия представила стратегию внешнего измеренияПСБП97.

Спустя несколько недель Совет ЕС опубликовал свою стратегиювнешнего измерения, однако Советом была использована иная терминология:вместе внешнего измерения ПСБП документ назвался внешнее измерениеюстиции и внутренних дел98.Анализ указанных выше документов показывает то, что большое значениев них уделено общим вопросам развития внешнего измерения ПСБП(определение внешних угроз, основных сфер, в которых в первую очередьнеобходимо развивать международное сотрудничество, описание инструментовдля реализации внешнего измерения, а также ключевых принципов, которымнеобходимо следовать).При этом ни один документ не содержит конкретики относительномероприятий, входящих в понятие внешнее измерение ПСБП, а также нераскрывает содержание и не определяет понятие «внешнее измерения ПСБП».Кроме того, в науке также отсутствует единый поход к определению внешнего96The Hague Programme strengthening freedom, security and Justice in the European Union, Presidency Conclusions –Brussels, 4/5 November 2004, URL: http://www.statewatch.org/news/2004/nov/hague-programme-final.pdf (датаобращения 31.10.2018)97Communication from the Commission - A strategy on the external dimension of the area of freedom, security and justice,Brussels,12.10.2005COM(2005)491final,URL:http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52005DC0491&from=EN (дата обращения 31.10.2018)98The Council of the European Union, The strategy for the External Dimension of JHA: global freedom, Security andJustice, Brussels, 30 November 2005, URL:http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2014366%202005%20REV%203 (дата обращения 31.10.2018)59измерения ПСБП99.В соответствии с разделом III Сообщения Комиссии от 12.10.2005 г.основная цель данного документа состоит в том, чтобы показать роль внешнегоизмерения ПСБП в формировании внутреннего ПСБП, а также в содействиидостижения политических целей ЕС на международной арене.Аналогичная позиция отражена в стратегии Совета от 30.11.2005 г.,согласно пункту 7 развитие внешнего измерения должно учитывать цели ПСБП,соответствоватьимиспособствоватьцелямЕвропейскойполитикибезопасности100.Таким образом, внешнее измерение ПСБП преследует две цели:содействие формированию внутреннего ПСБП, что выступает основной задачей,и содействие в реализации внешней политики и политики безопасности ЕС.В этой связи характерной особенностью внешнего измерения ПСБПявляется его подчинение внутреннему компоненту.

Иными словами, развитиемеждународного сотрудничества в области ПСБП не должно быть самоцелью,оно должно быть обусловлено необходимостью достижения главных задач ПСБП.Фактически внешнее измерение является инструментом внутреннегокомпонента ПСБП. Внешнее измерение ПСБП можно квалифицировать каквнешнийинструмент,способствующийвнутреннейполитикепостроенияпространства без внутренних границ101. При этом использование данногоинструмента не должно противоречить общим принципам реализации внешнейполитики ЕС.

В то же время внешнее измерение ПСБП не является частьювнешней политики ЕС, оно лишь способствует достижению внешнеполитическихцелей ЕС на международной арене, институционально оставаясь неотъемлемойчастью политики в области ПСБП.Отсюда следует то, что внешнее измерение ПСБП нельзя рассматривать99Lyubov Zhyznomirska The European Union’s Home Affairs model and its European neighbors: Beyond the Area ofFreedom, Security and Justice?// Comparative European Politics Vol.

9, 4/5, 506-523100The Council of the European Union. A secured Europe in a better world. European Security Strategy. 15895/03.Brussels, 8 December 2003. URL: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15895-2003-INIT/en/pdf (датаобращения 31.10.2018)101Jörg Monar The External Dimension of the EU´s Area of Freedom, Security and Justice Progress, potential andlimitations after the Treaty of Lisbon - SIEPS – 2012:1.

90 p. P.1360каксамостоятельнуюполитику,данноенаправлениеполитикиимеетвспомогательный характер и ориентировано на построение ПСБП.В своем Сообщении от 12.10.2005 г. Комиссия обозначила пять основныхполитических приоритетов внешнего измерения ПСБП, которые соответствовалиглавным внешним угрозам, выделенных Комиссией по состоянию на 2005 год.К указанным приоритетам были отнесены следующие вопросы:1.Права человека.2.Усиление роли и потенциала правоохранительной системы третьихстран в вопросах борьбы с преступностью и осуществления эффективногомеждународного сотрудничества.3.Миграция, предоставление убежища и управление границами.4.Борьба с терроризмом.5.Борьба с организованной преступностью, включая торговлю людьми,преступлениявкиберпространстве,незаконныйоборотнаркотиковичеловеческих органов, преступления в экономической и финансовой сфере.Анализ обозначенных направлений международного сотрудничествапоказывает явное смещение акцента в пользу мероприятий, направленных наобеспечение безопасности функционирования ПСБП.

Это те вопросы, в которых впервую очередь, заинтересован сам ЕС для обеспечения защиты ПСБП отвнешних угроз.Мероприятия, направленные на обеспечение свободы передвижения лиц,включая вопросы визовой либерализации, также являются элементом внешнегоизмерения ПСБП, однако в числе приоритетов они обозначены не были.

Вчастности, вопросы сотрудничества в визовой сфере несколько раз упоминаются втексте Сообщения Комиссии от 12.10.2005 года в качестве формы сотрудничествас США, Россией, Украиной и Западно-Балканскими странами. При этом вотношении США данный вопрос упоминается в контексте распространениябезвизовой программы США на все государства-члены ЕС с целью обеспечениясоблюдения принципа взаимности.

В отношении остальных стран вопросывизового упрощения и визовой либерализации ставятся в зависимость от61заключения соглашения о реадмиссии.Необходимо отметить то, что сообщение Комиссии от 12.10.2005 г. истратегию Совета от 30.11.2005 г. нельзя рассматривать в качестве основы дляначалареализациивнешнегоизмеренияПСБП.Какбылоотмечено,международное сотрудничество по вопросам ПСБП осуществлялось с самогоначала реализации данного проекта. Гаагская программа и последующиедокументы Комиссии и Совета лишь формализовали внешнее измерение ПСБП.Основное значение стратегии Совета и сообщения Комиссии заключалосьв том, что они определили природу и принципы осуществления внешнегоизмерения ПСБП, которые использовались при последующей реализацииполитики ЕС.Дальнейшее развитие концепции внешнего измерения ПСБП произошло в2008 году по результатам работы Высокой группы по вопросам будущегоевропейской политики внутренних дел (Informal High Level Advisory Group on theFuture of European Home Affairs Policy („The Future Group“))102.Высокая группа на основе Сообщения Комиссии от 12.10.2005 годавыделила главные направления внешнего измерения ПСБП, а также ключевыепринципы.

Таким образом, концепция внешнего измерения ПСБП приобрелаболее реальные очертания.В частности, Высокая группа выделила три приоритетных направления врамках внешнего измерения ПСБП: миграция, борьба с терроризмом иорганизованной преступностью и укрепление основных прав.Среди восьми принципов внешнего измерения ПСБП, указанных вСообщении Комиссии от 12.10.2005 года, Высокая группа выделяет два, по еемнению, наиболее важных. К указанным принципам относится географическиеприоритеты и политическая дифференциация.В силу данного принципа географического приоритета осуществлениевнешней политики в области ПСБП должно отражать характер взаимоотношений102Report of the Informal High Level Advisory Group on the Future of European Home Affairs Policy („The FutureGroup“) Freedom, Security, Privacy – European Home Affairs in an open world.

URL:http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2011657%202008%20INIT (дата обращения 31.07.2018)62ЕС с отдельными странами и регионами.Географические приоритеты внешнего измерения ПСБП зависят от целогоряда факторов и могут меняться с учетом изменения политической ситуации.Поэтому в своем Сообщении Комиссия не стала расставлять географическиеприоритеты, а лишь обозначила некоторые примеры, имеющие актуальность надату подготовки документа.В отличие от Сообщения Комиссии Высокая группа в своем докладепредложила свое видение географических приоритетов внешнего измеренияПСБП.По мнению Высокой группы географические приоритеты внешнегоизмерения ПСБП выглядят следующим образом:Страны-кандидатыЕС;Западно-Балканскиестраны;государства–партнеры в рамках Европейской политики соседства; государства регионаСредиземного моря; США и Россия как основные стратегические партнеры ЕС вобласти ПСБП; Африканские страны; иные страны и регионы, в частности,страны Латинской Америки, Афганистан, Пакистан и соседние государства, атакже Индия и Китай.Принцип географического приоритета проявляется также в особенностяхинструментальной базы сотрудничества с теми или иными партнерами.

Анализсуществующих отношений ЕС с третьими странами в сфере ПСБП показывает то,что ЕС не использует единый набор инструментов применительно к разнымстранам или группе стран.К примеру, правовой основой международного сотрудничества в областиПСБП с Сербией, являющейся кандидатом в члены ЕС, выступает Соглашение остабилизации и ассоциации103. Ключевым актом, определяющим направлениясотрудничества в области ПСБП между ЕС и Россией, является дорожная картапо созданию общего пространства свободы, безопасности и правосудия104.103Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their Member States of the one partandEUandRepublicofSerbia,oftheotherpart,https://ec.europa.eu/neighbourhoodenlargement/sites/near/files/pdf/serbia/key_document/saa_en.pdf104«Дорожная карта» по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, 10 мая 2005 года,http://kremlin.ru/supplement/358863Указанный документ не является международным соглашением, а выступает вкачестве акта мягкого права.Между США и ЕС имеется ряд соглашений по отдельным вопросамсотрудничества в области ПСБП.