диссертация (Правовые основы пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза), страница 10

государства-члены ЕС подписали Амстердамскийдоговор, в соответствии с которым построение ПСБП было провозглашено вкачестве одной из целей европейской интеграции. Согласно договору Шенгенскиедостижения были интегрированы в правовую систему ЕС. При этом политика вобласти ПСБП была поделена между первой и третьей опорами ЕС. Инымисловами, ряд положений, как и прежде, остался в тексте ДЕС (третья опора), адругие положения нашли отражения в новой редакции договора, учреждающегоЕвропейское сообщество. В частности, содержание раздела VI ДЕС было сужено,и он стал именоваться «Положения, касающиеся полицейского и правовогосотрудничества по уголовным делам».

С другой стороны, в договоре,учреждающим Европейское Сообщество, появилась новая глава IV «Визы,убежище, иммиграция и другие политики, связанные со свободой передвижениялюдей».Таким образом, целостная сфера сотрудничества в сфере юстиции ивнутренних дел, призванная обеспечить построение ПСБП, оказалась в областиправового регулирования двух разных механизмов, действующих соответственнов первой и третьей опоре ЕС.46В таком состоянии ПСБП находилось более 10 лет. За указанный периодбыло предпринято две попытки реформирования данной системы. Перваяпопытка связана с принятием в октябре 2004 года проект договора,учреждающего Конституцию для Европы82.

Однако проект Конституционногодоговора был отклонен рядом государств. В связи с этим в 2007 году в периодГерманского председательства в ЕС была предпринята вторая попыткареформирования ЕС.Договор о реформах, получивший по месту своего подписания названиеЛиссабонский, был подписан 13 декабря 2007 г.83 в столице Португалии главами27 государств-членов ЕС.

Процесс ратификации был завершен в ноябре 2009 года,а 1 декабря 2009 года договор вступил в законную силу.Принятие Лиссабонского договора оказало весьма сильное влияние насистемуПСБП.Приэтомбольшаячастьизменений,касающихсяфункционирования ПСБП, базируется на соответствующих положениях договора,учреждающего Конституцию для Европы.Лиссабонский договор фактически ликвидировал «третью опору» ЕС.Учитывая отказ от системы «трех опор», различия в правовых механизмах,существующих в разных областях и относящихся к сфере ПСБП, практическиперестали существовать. Фактически, механизм правового регулирования,предусмотренный договором, учреждающим Европейское сообщество, былтрансформирован на все области сотрудничества, в том числе на полицейскоесотрудничество и правовое сотрудничество по уголовным делам.Распространение т.н.

«коммунитарного метода» на все сферы политики,относящиеся к ПСБП, повлекло за собой два принциальных изменения. Вопервых:введениедлябольшинствавопросовединойстандартнойзаконотворческой процедуры – обычная законотворческая процедура (ранее –процедурасовместногопринятиярешения)справомзаконодательнойинициативы со стороны Комиссии и голосованием в Совете квалифицированным82The Treaty establishing a Constitution for Europe, OJ, C 310/150, 16.12.2004Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ C115 of 9 May 2008.8347большинством.

Во-вторых – введение единой номенклатуры законодательныхактов (регламенты, директивы, решения), до этого применяемых только в рамкахпервой опоры. При этом юридическая сила актов, ранее принятых в рамкахтретьей опоры (решения, рамочные решения и т.д.) сохраняется до тех пор, покаони не будут изменены или отменены (статья 9 протокола о переходныхположениях).Лиссабонский договорсущественно расширил компетенцию Суда,распространив ее в полном объеме на все сферы сотрудничества, относящиеся кПСБП. Данная мера существенно повышает уровень правового контроля надобеспечением и защитой граждански прав и свобод.84 Вместе с тем, в течениепереходного периода (пять лет с момента вступления Лиссабонского договора всилу) в области полицейского сотрудничества и правового сотрудничества поуголовным делам компетенция суда оставалась прежней (статья 10 протокола опереходных положениях).Круг вопросов, входящих в ПСБП, не претерпел существенного измененияс момента запуска проекта в 1999 году.

Однако за это время существенноизменился характер общественных отношений в сфере ПСБП.МиграционныйкризисвЕвропенастолькоизменилсоциально-политическую ситуацию в ЕС, что традиционные основы, на которыхбазировалось ПСБП, оказались под угрозой. Новые вызовы, стоящие перед ЕС,оказались настолько серьезными, что встал вопрос о жизнеспособности ПСБП.Более того, как отмечает Н.Ю. Кавешников «миграционный кризис до пределаобострилвсеконфликты,связанныесмультинациональнойимультиконфессиональной природой европейского общества»85.В этой ситуации для сохранения идей, заложенных при создании ПСБП,необходимо существенно пересмотреть политику ЕС в данной сфере, а такжесамо понимание ПСБП с точки зрения его целей и приоритетов.84Sergio Carrera, Florian Geyer.

The reform treaty and Justice and Home Affairs. Implications for the common Area ofFreedom, Security and Justice//CEPS Policy brief, # 141, August, 200785Кавешников Н.Ю. Институционально-политическое развитие ЕС: кризис и варианты трансформации // Мироваяэкономика и международные отношения. – 2017. – Том 61, № 5. – С. 14.48Если на этапе запуска политики в области ПСБП приоритетнымнаправлением следовало признать первый компонент пространства, связанный сосвободой передвижения лиц.

При этом развитие политики в области безопасностидолжнобыловыступатьвкачествекомпенсирующегомероприятия,обеспечивающего дальнейшее развитие свободы передвижения лиц. В настоящиймомент приоритетным направлением стало развитие политики в областибезопасности с тем, чтобы сохранить главные достижения, к которым удалосьприйти в сфере свободы передвижения граждан.На рубеже 2015 – 2016 годов была запущена масштабная реформазаконодательства в области ПСБП, которая ориентирована главным образом насферу миграции, пограничного контроля, визовой политики и политикипредоставления убежища, т.е. тех сфер, которые традиционно относятся кпервому элементу пространства – свобода.

Анализ предложенных законопроектовпозволяет сделать вывод о том, что цель реформы состояла в усилении ролинаднациональных институтов в осуществлении политики в области ПСБП, атакже в обеспечении устойчивости сложившихся механизмов в условиях новыхугроз безопасности.Субъектный состав ПСБПОсобого внимания заслуживает рассмотрение вопроса о субъектномсоставе ПСБП, а именно какие государства входят в его состав и каково ихправовое положение. Особенность данного вопроса обусловлена тем, чтосубъектный состав ПСБП неоднороден, поскольку его участниками являютсягосударства, имеющие различный правовой статус. Более того, субъектный составПСБП не тождественен субъектному составу ЕС.В этой связи необходимо упомянуть еще один термин «Шенгенскоепространство», который также нередко используется в правовом лексиконе ЕС.ПСБП с географической точки зрения представляет собой территорию ЕС,а также государств, являющихся ассоциированными участниками Шенгенскогопространства (Исландия, Норвегия, швейцария и Лихтенштейн).

Шенгенскоепространство является видовым понятием по отношению к ПСБП. Под49Шенгенским пространством следует понимать совокупную территорию тех,государств, которые в полной мере применяют положения законодательства ЕС вобласти свободы передвижения лиц (Шенгенских достижений).Иными словами, Шенгенское пространство включает в себя территориюгосударств, в пределах которой отсутствует регулярный пограничный контроль навнутренних границах, а сами государства осуществляют единую визовуюполитику. При этом в Шенгенское пространство входят также и государства, неявляющиеся членами ЕС.Представляется,чтосправовойточкизрениядляобозначенияШенгенского пространства целесообразно использовать термин «государства, вполном объеме применяющие Шенгенские правила» (EU member states fully applythe Schengen Acquis).По состоянию на январь 2019 года Шенгенское пространство, т.е.объединение государств, в полном объеме применяющих Шенгенские правила,включает в себя 26 стран.

Площадь Шенгенского пространства составляет 4 312259 кв. км, а общая численность населения составляет свыше 400 000 000 человек.Таким образом, территориально можно выделить три пространства:территория ЕС, ПСБП и Шенгенское пространство. Особенность правовогостатуса каждого государства определяется степенью и характером его участия вкаждом из указанных пространств. При этом ПСБП является более универсальнойкатегорией, поскольку его участниками в разной степени являются всерассмотренные выше государства.По состоянию на январь 2019 года участниками ПСБП является 32государства, который представлены в нижеизложенной схеме.1. Государства - члены ЕС, в полной мере применяющие правовые акты ЕСв области ПСБП, включая Шенгенские достижения.