Диссертация (Конституционно-правовой статус омбудсмана в иберо-американских странах), страница 5

В Швеции, на родине этого института, термин«омбудсман» имеет следующие значения: защитник, представитель парламента,уполномоченный парламентом и защитник прав человека17. Согласно мнениюпрофессоракафедрыпроцессуальногоправаМадридскогоавтономногоуниверситета Виктора Файрена Гильены омбудсман – должностное лицо, котороерассматривает жалобы на нарушения прав граждан, не принимая решения,затрагивающие основание правовой проблемы в государстве, но разрешаетжалобу гражданина в рамках нарушения его права18.С учетом вышеупомянутых подходов, а также исследования особенностейстатуса и предназначения омбудсмана представляется уместным следующееопределение омбудсмана, согласно которому омбудсман – правозащитныйинститут, существующий в рамках механизма публичной власти, обладающиймягкой властью для защиты человека от незаконных и необоснованных действийи решений органов и лиц, имеющих властные полномочия, посредствомрассмотренияжалобивынесениярекомендацийсогласнорезультатамрасследований, а также обладающий рядом иных полномочий для улучшениякачества деятельности органов публичной власти во взаимоотношениях счеловеком.Важно обратить внимание на выделение классиками правовой мысли чертклассической модели омбудсмана.

В частности, по мнению Д. Роута,классической модели омбудсмана присущи следующие характеристики:закрепление статуса омбудсмана в конституции государства или взаконе, что обеспечивает стабильность статуса указанного должностного лица;политическая нейтральность и независимость омбудсмана от органовгосударственной власти, на нарушения которых указанный институт получаетжалобы;                                                            1718 Rowat D. El ombudsman, el defensor del ciudadano. – Ciudad de México: FCE, 1973.

P. 7.Fairen Guillen V. El Defensor del Pueblo. Ombudsman. – Madrid: Centro de estudios constitucionales, 1982. P.33.22  наличиеполномочиярассматриватьжалобы,поступающиеотграждан или начать расследование по собственной инициативе, если омбудсманустало известно о случаях ненадлежащего исполнения своих полномочийдолжностными лицами государственных органов;вынесениерешениярекомендательногохарактерапоитогамрасследования и, в случае необходимости, опубликование доклада дляознакомленияснимпарламента,нообязательныхрешенийуказанноедолжностное лицо не выносит19.Рассмотрим указанные элементы подробнее, а также иные характеристикиклассической модели омбудсмана.1.Закрепление статуса омбудсмана в нормативном акте, обладающемверховенством на территории государства.Представляется, что регулирование статуса и деятельности омбудсмана вподзаконном нормативном акте не только умаляет статус указанного института,но и делает его зависимым от органа государственной власти, издавшегоуказанный нормативный акт и имеющего право вносить в его положенияизменения, что может способствовать дестабилизации функционированияомбудсмана.

При этом закрепление статуса омбудсмана в конституции являетсянаиболее предпочтительным. Распространение омбудсманов по всему миру лишьв XX веке характеризует его как относительно молодой институт в правовыхсистемах государств, и придание ему конституционного статуса способствуетукоренению в правовой системе государства и авторитету данного института.2.Политическая нейтральность омбудсмана, обеспеченная политико-правовыми механизмами.Отсутствие политической нейтральности может создать обусловленныйполитическими интересами вектор деятельности омбудсмана, препятствующийзащите прав человека в определенной сфере – например, политических(собираться мирно, без оружия) или личных прав (запрет пыток, право на свободу                                                            19 Rowat D.

A worldwide survey of Ombudsmen. – Edmonton: International Ombudsman Institute, 1997. P. 1-2.23  и личную неприкосновенность, право на уважение частной и семейной жизни,свобода мысли, совести и религии и др.).3.Независимость омбудсмана в процессе осуществления им своейдеятельности и принятия решений как посредника между личностью игосударством в целях эффективной, реальной защиты прав человека.

При этомпод независимостью понимается, среди прочего, невключение омбудсмана вструктуру какого-либо публичного органа и отсутствие подчиненности егодолжностному лицу органа государственной власти (данному признаку несоответствует институт омбудсмана в некоторых странах Латинской Америки, гдеомбудсман входит в систему прокуратуры). Подробнее проблемы обеспечениянезависимости омбудсмана будут рассмотрены во второй главе настоящегодиссертационного исследования.4.Достаточность и универсальность полномочий омбудсмана порассмотрению жалоб граждан на действия или бездействия должностных лицорганов государственной власти.Следует отметить, что рассмотрение жалобграждан – первоочередная задача его деятельности как посредника междуличностью и государством. В рамках полномочий по рассмотрению жалобграждан омбудсман как правозащитный институт предлагает альтернативнуюзащиту прав человека на основе бесплатной и сравнительно короткой по временипроцедуре, с использованием мягких механизмов разрешения конфликта ивынесением решения рекомендательного характера.

Следует отметить, что сфераправовых вопросов, по которым гражданин может обратиться для защиты своихправ, не должна быть ограничена, как это имеет место, например, в Мексике. Так,в соответствии со ст. 7 Закона от 29 июня 1992 г. «О Национальной комиссии поправам человека» (далее – Закон от 29 июня 1992 г.), омбудсман не можетрассматривать жалобы, связанные с принятием решений избирательнымикомиссиями20.

Ограничение круга прав, за защитой которых к омбудсману могутобращаться граждане, противоречит его сущности как правозащитного института.Данное ограничение создает искусственный барьер на пути защиты прав                                                            20 Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos: [El Diario Oficial de la Federación el 29 de junio de 2002].24  личностью,нарушенныхгосударством,чтонеотвечаетглавнойидееконституционализма и целям, в соответствии с которыми государственныеинституты вообще создавались.5.Рекомендательный характер решений омбудсмана, что отвечаетмягкой власти данного института, основанной на авторитете и уважении к праву.В цивилизованном обществе, базирующемся на ценностях права, решениерекомендательного характера правозащитного института признается и уважаетсядолжностными лицами в равной степени с решением органа жесткого права,обязательного для исполнения.

Для государств, имеющих авторитарныетрадиции, данный опыт успешного функционирования мягкого института имеетзначение, поскольку именно с уважения правозащитной деятельности, ценностиправ человека начинается путь к конституционному правовому государству.Заимствование данного опыта, цивилизованных правил функционированиягосударственных институтов способствует демократизации режимов, укоренениюценности прав человека.Среди характеристик классической модели омбудсмана исследователивыделяют и то, что это в первую очередь институт парламентского контроля21.Если парламентский контроль за высшими структурами исполнительной властиосуществляетсампарламент,товкачествеинструментаконтролязадеятельностью средних и низших уровней администрации институт омбудсманаоказывается просто незаменимым22.

При этом тесная связь с парламентомвыражается не только в порядке наделения омбудсмана полномочиями, но и вналичии ряда аспектов их взаимодействия: омбудсман представляет в парламентежегодный доклад по результатам своей деятельности, а парламентарии, в своюочередь, могут направлять омбудсману жалобы от граждан.                                                            21Rowat D.C.A worldwide survey of ombudsmen. — Edmonton: International Ombudsman Institute, 1997. P.2.Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика: диссертация ... доктораполитических наук: 23.00.02 / Сунгуров Александр Юрьевич; [Место защиты: Моск. гос. ин-т междунар.отношений].

— Москва, 2007. С. 82.22 25  Однако несмотря на то, что омбудсман появился как орган парламентскогоконтроля23, в настоящее время он не является однозначно таковым во всехстранах.ПрофессорА.Ю.Сунгуроввыделяеттенденциювозрастаниянезависимости омбудсмана от парламента24, и с таким выводом вряд ли можно несоглавиться. Действительно, в ряде стран паламент утратил монопольное правонаделять омбудсмана полномочиями. Например, во Франции согласно ст. 1Органического закона № 2011-333 от 29 марта 2011 г.

Защитник прав назначаетсядекретом в Совете министров25. Автономии омбудсмана по отношению кпарламенту способствует и установление в некоторых странах срока полномочийомбудсмана, не совпадающего со сроком полномочий парламента (например, вАвстрии члены Совета омбудсмана назначаются нижней палатой парламента насрок 6 лет, в то время как ее легислатура составляет 5 лет).Данная тенденция распространилась и на Иберо-Американские государства,где в ряде стран срок полномочий омбудсмана не совпадает со срокомлегислатуры парламента, участвующего в наделении указанного должностноголица полномочиями (в Аргентине, Венесуэле, Гватемале, Гондурасе, Испании иМексике).

В Колумбии и Панаме исполнительная власть участвует в процедуренаделения омбудсмана полномочиями. Таким образом, некоторый отход отклассической модели омбудсмана как должностного лица парламентскогоконтроля – одна из особенностей данного института в иберо-американскихстранах. Она объясняется стремлением авторов конституций и соответствующихзаконовповыситьэффективностьданногоинститутапутемнекоторогоослабления его зависимости даже от парламента, что должно способствовать егодеполитизации, самостоятельности, а значит и активности.                                                            23Wuyts H. El ombudsman parlamentario, instrumento natural de la promoción y protección de los derechos humanos /Conferencia presentada durante el VII Congreso Anual de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO).