Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву, страница 9

Отсутствие эффективных правовых и организационныхгарантий прав государственного служащего при привлечении к юридическойответственности неизбежно поставит чиновника в зависимость от начальства,сделает его нослушным инструментом в руках вышестоящей государственнойадминистрации, приведет к подмене общегосударственных интересов личными икорпоративными.Ранее действовавшее законодательство весьма последовательно закреплялопринцип ответственности государственных служащих.

Статья 5 Федеральногозакона «Об основах государственной службы Российской Федерации»^ к числубазовых принципов организации и функционирования государственной службыотносилапринципответственностигосударственныхслужащихзаподготавливаемые и принимаемые рещения, неисполнение либо ненадлежащееиснолнение своих должностных обязанностей.

Более того, в само понятиегосударственной должности, которое в названном законе выступало в качествеосновополагающей категории государственной службы"', также был включенпризнакответственностизаисполнение обязанностей, поисполнению иобеспечению полномочий данного государственного органа (см. ст. 1 закона).' Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственныхслужащих. - М.: «Статут», 1999. Стр. 65.^ Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от31.07.1995 N 119-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 31.07.1995, N 31, ст. 2990.^ ФЗ от 31.07.95 определял другие ключевые категории - государственная служба игосударственный служащий, с использованием в их определениях термина«государственная должность» (см.

п.1 ст. 2 и п.1 ст. 3 закона).38Представляется, что подобное внимание законодателя к принципу ответственностигосударственныхзначимостьислужащихбыло вполне оправдано и адекватнонеобходимостьданногопринципадлявсегоотражалоинститутагосударственной службы в целом.С сожалением приходится констатировать, что новые нормативные правовыеакты,принимаемыеврамкахпроводимойвнашейстранереформыгосударственной службы, уделяют принципу ответственности государственныхслужащих куда меньше внимания. Так, новый рамочный закон «О системегосударственной службы Российской Федерации'» (далее Закон ]^258-ФЗ) вообщене упоминает принцип ответственности государственных служащих в числе общихпринципов государственной службы^. Не закреплен этот важнейший припцип и вновом законе «О государственной гражданской службе^» (далее Закон >Г279-Ф3),который при определении принципов государственной гражданскойслужбыпрактически полностью дублирует общие принципы государственной службы,указанные в Законе №58-ФЗ.

Отказался законодатель и от включения признакаответственности государственных служащих за совершаемые деяния в числоконститутивных признаков государственной должности. В то же время, какуказывается в юридической литературе, ответственность безусловно являетсяэлементом правового статуса должности государственной службы''.В целом отсутствие закрепления принципа ответственности государственныхслужащихна законодательном уровне можно отнести к числубольшихнедостатков действующего законодательства о государственной службе.

Такойпробел выглядит тем более странным, учитывая, что в Концепции реформирования' Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от27.05.2003 Х258-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 02.06.2003, N 22, ст. 2063.^ Стоит отметить, что принцип ответственности не единственный из числа тех, от которыхзаконодатель по не совсем понятным причинам решил отказаться. Например, новоезаконодательство о государственной службе ничего не говорит о принципевнепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений отгосударства; принципестабильпости кадров государственных служащих вгосударственных органах.^ ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004№79-ФЗ.^ Комментарии к Федеральному закону «О государственной гражданской службеРоссийской Федерацин» и законодательству о гражданской службе зарубежныхгосударств, под ред.

А.Ф. Ноздрачева. - М.: МЦФЭР, 2005, стр. 56.39системы государственной службы', утвержденной Президентом РФ 15.08.2001,принцип ответственности государственного органа и государственного служащегоперед законом в случае нарущения прав и законных интересов граждан РФ,отнесен к числу основных принципов функционирования системы государственнойслужбыи деятельностигосударственныхслужащих(см. п. 2 названногодокумента).В целом позитивным щагом в развитии законодательства о государственнойгражданскойслужбеследуетпризнатьзакреплениевдействующемзаконодательстве принципа защиты государственных служащих от неправомерноговмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органови должностных лиц, так и физических и юридических лиц (см.

ст. 3 Закона №59ФЗ, ст. 4 Закона №79-ФЗ). Закон от 31.07.1995 подобного положения не содержал.Данный принцип в числе прочего логически предполагает закрепление длягражданских служащих надежных нравовых гарантий реализации права на защитупри привлечении к юридической ответственности, исключающих возможностьнеобоснованного давления на государственного служащего со стороны начальстваи контролирующих органов. Однако отсутствие закренления связанного с нимпринципа ответственности государственного служащего за свои деяния, создаетнотенциально опасный перекос. Например, реализацию руководителем своихдисциплинарных полномочий внолне можно рассматривать как противоречащуюпринципу невмешательства в профессиональную деятельность государственногослужащего, а поскольку правовые принципы имеют основонолагающее значение,под сомнением оказывается правомерность закрепления в Законе №79-ФЗвозможностипривлечениягражданскогогосударственногослужащегокдисциплинарной ответственности (см.

ст. 56-59 названного Закона). Очевидно, чтоуказанныевышепринципы логическивзаимосвязаныиих эффективноеприменение возможно лишь при их совместном действии. К сожалению,современное российское законодательство этого факта не учитывает.Какужегражданскихотмечалосьвыше,государственныхреализацияслужащих' Концепция реформирования системыПрезидентом РФ 15.08.01 № Пр-1496.принципапредполагаетгосударственнойответственностинаступлениеслужбы,мерутверждена40РОССИЙСКАЯГ0СУДЛРСТП|Л11А1^БIiБЛKOT£kiюридической ответственности за совершаемые ими правонарушения.

Как и всеграждане РФ, гражданские государственные служащие могут быть привлечены куголовной, административной, дисцинлинарной, материальной и гражданскоправовой ответственности. Рамками административного права в той или инойстепениохватываетсяадминистративная,дисцинлинарнаяответственность. Применительно к государственнымадминистративноеправоустанавливаетиматериальнаягражданскимтолькослужащимадминистративнуюидисциплинарную ответственность. Этот вывод следует из ст.

73 Закона Jsr279-O3, всоответствии с которой в части, не урегулированной нормами этого закона,применяются законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормытрудового права (т.е. речь идет о субсидиарном действии норм трудового права прирегулированииобщественныхотношений,связанныхсгосударственнойгражданской службой). Поскольку Закон №79-ФЗ не содержит положений,определяющихспецификуматериальнойответственностигражданскихгосударственныхслужащих, то в данном случае, в соответствии со ст. 73названного Закона, необходимо руководствоваться трудовым законодательством,т.е. разделом XI Трудового Кодекса РФ.Очевидно, что гражданские государственные служащие могут привлекаться кдисциплинарнойи административнойответственностинаравне сдругимигражданами без учета специфики их правового статуса. Например, если служащийпомимо государственногоорганапо совместительствуработаетвдругойорганизации', то по этому месту работы он также может быть нривлечен кдисциплинарнойответственности,законодательством.государственныйВкачественоужевобыкновенногосоответствиигражданинаструдовымгражданскийслужащий может быть привлечен и к административнойответственности (например, за безбилетный проезд, превышение установленнойскорости движения и т.д.).

Подобные случаи привлечения к юридической' Закон №79-ФЗ в значительной степени расширил потенциальные возможности к такомсовместительству. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона, гражданский служащий вправе спредварительногоуведомленияпредставителянанимателя выполнять инуюоплачиваемую работу, если это не новлечет за собой конфликт интересов. Ранеедействовавший Закон от 31.07.95 ограничивал совместительство государственныхслужащих лишь преподавательской, научной и иной творческой деятельностью (п. 1 ч. 1ст.

11 Закона).41ответственности лишены государственно-служебной специфики и не являютсяпредметом рассмотрения настоящей диссертации.В настоящем исследованиизатрагиваются вопросы дисциплинарной и административной ответственностигражданских государственных служащих именно в связи с осуществлением имипрофессиональной служебной деятельности, т.е. дисциплинарная ответственностьслужащих, предусмотренная законодательством о государственной службе иадминистративнаягосударственныеответственностьслужащиевтехвыступаютвслучаях,качествекогдагражданскиеспециальныхсубъектовадминистративного правонарушепия.Завершаяобщуюхарактеристикуответственностигосударственныхгражданских служащих, можно сформулировать общее определепие этого понятия.Подответственностьюгосударственногогражданскогослужащегопоадминистративному праву понимается применение к нему дисцинлинарныхвзысканий или административных наказаний, на основании установленного впредусмотрепномправовыминормамипорядкефактасовершенияимдисциплинарного проступка или административного правонарушения, связанного снеисполнениемплиненадлежащимисполнениемгражданскимслужащимслужебных обязанностей.42Глава 2.

Дисциплинарная ответственность государственныхгражданских служащих.§1.ОбщаяОсобенностихарактеристикадисциплинарнойдисциплинарнойответственности.ответственностигосударственныхгражданских служащих.Дисциплинарнаяответственностьявляетсясамостоятельнымвидомюридической ответственности, существующем в отечественной правовой системе.Как и все другие виды юридической ответственности, она характеризуетсяприменением к лицу, в отношении которого в предусмотренном правовыминормамипорядке установленфакт совершенияимправонарушения, мергосударственного принуждения (реальной угрозе применения таких мер) и (или)официальным осуждением правонарушителя и его деяния.В то же время дисциплинарная ответственность обладает специфическимипризнаками, отличающими её от остальных видов юридической ответственности.Представляется, что одним из основополагающих отличительных признаковдисциплинарной ответственности является сфера ее действия. Дисциплинарныевзыскания применяются к членам трудовых, служебных, учебных коллективов;членам некоторых профессиональных сообществ (например, адвокатам); инымлицам, на которых распрострапяется действие определенных внутренних норм,должностных регламентов, правил и т.д.

(например, проживающих в общежитиях,отбывающих определенные виды наказаний и др.).Этот признак нашел своеотражение и в самом термине «дисциплинарный», т.к. в этимологическом планеэто понятие восходит к французскому слову discipline, которое означает уставы,порядок, правила поведения, общеобязательные для лиц, составляющих какое-либообъединение, корпорацию, союз.В некоторых исследованиях проводимых, как правило, в рамках трудовогоправа можно встретить более узкое понимание сферы действия дисциплипарнойответственности, которая ограничивается лишь рамками трудовых и служебныхотношений.