Комментарий к уголовно - исполнительному кодексу Российской Федерации, страница 3

Со времени введения в действие УИК РФ (1 июля 1997 г.) произошли существенные изменения прежде всего в организационно - управленческой системе исполнения уголовных наказаний, что обусловило принятие крупных законодательных новелл, связанных с передачей уголовно - исполнительной системы из Министерства внутренних дел РФ в ведение Министерства юстиции РФ, а также ряда дополнительных функций, в том числе конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу, которая также была передана из Внутренних войск МВД РФ в ведение Минюста РФ. Был принят Федеральный закон от 3 июля 1998 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно - исполнительной системы", которым изменены свыше 20 различных нормативных правовых актов законодательного характера. Исключительно объемные изменения и дополнения в УИК РФ были внесены Федеральным законом от 21 февраля 2001 г. N 25-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно - исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации".

Были приняты и другие важнейшие нормативные правовые акты, внесшие существенную корректировку в карательную политику государства. В частности, это Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод" от 21 февраля 2001 г. N 26-ФЗ, которым внесены изменения в ч. 2 ст. 91 УИК РФ (Федеральным законом от 19 февраля 1999 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовно - исполнительный кодекс Российской Федерации" изменена ст. 77 УИК РФ и дополнительно введены ст. 77.1 "Привлечение осужденных к лишению свободы к участию в следственных действиях или в судебном разбирательстве по делам о преступлениях, совершенных другими лицами" и ст. 77.2 "Сроки содержания под стражей осужденных к лишению свободы, привлеченных к уголовной ответственности по другому делу").

В науке уголовно - исполнительное законодательство рассматривают в узком и широком смысле. В узком смысле - это собственно законы: конституционные федеральные и федеральные, принятые Государственной Думой РФ, так как, согласно Конституции РФ, издание законодательства в данной сфере является исключительной прерогативой Российской Федерации. Уголовно - исполнительное законодательство, понимаемое в широком смысле, включает, кроме законов, принятых на уровне Российской Федерации, и относящиеся к вопросам исполнения уголовных наказаний иные нормативные правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, уставы, положения, инструкции, наставления, приказы и иные предписания, издаваемые совместно рядом министерств и ведомств либо отдельными из них. По своему объему это наиболее многочисленная нормативная правовая база, насчитывающая несколько тысяч актов.

2. Кроме законов, непосредственно регулирующих порядок и условия исполнения уголовных наказаний, имеется значительная группа законодательных актов, касающаяся совершенно иных сфер деятельности, но в какой-то своей части содержащая указания по поводу уголовно - исполнительной системы, правового статуса осужденных, подследственных или подсудимых. Эти положения иных федеральных законов хотя и содержат предписания относительно осужденных, но не могут быть включены в уголовно - исполнительное законодательство.

3. Предметом уголовно - исполнительного законодательства является установление общих положений и принципов исполнения наказаний и применения иных мер уголовно - правового характера. Если относительно исполнения наказаний УИК РФ полностью выполняет заявленные в данной статье намерения, то в отношении иных мер уголовно - правового характера - лишь частично. К иным мерам уголовно - правового характера относятся: принудительные меры воспитательного воздействия на несовершеннолетних; принудительные меры медицинского характера; условное осуждение; отсрочка отбывания наказания беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей.

Из всех этих мер УИК РФ регламентирует лишь применение к осужденным мер медицинского характера и контроль за поведением условно освобожденных и условно осужденных, а также условно освобожденных женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет. Между тем в Уголовном кодексе РФ регулируется не только порядок назначения таких мер, но и основные содержательные аспекты их применения и исполнения. УИК РФ мог лишь продублировать эти положения с внесением незначительных корректив. В будущем, по мере накопления практики применения данных институтов, в него могут быть включены соответствующие дополнения.

4. В уголовно - исполнительном законодательстве основное внимание уделяется правовой регламентации порядка и условий исполнения и отбывания наказаний и применения основных средств исправления осужденных. Это наиболее объемная и важная часть уголовно - исполнительного законодательства, так как прежде всего на ее основе реализуются карательные и принудительные элементы наказания и определяется порядок обращения с осужденными. Причем следует иметь в виду, что требования по исполнению наказаний законодатель адресует государственным органам, должностным лицам и иным субъектам, связанным с этой сферой, либо имеющим те или иные правоотношения с осужденными. Все, что касается порядка и условий отбывания наказания, относится к осужденным.

5. Уголовно - исполнительное законодательство регулирует порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Этому вопросу уделяется большое внимание и в самом УИК РФ, и в Законе "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 г. (в настоящее время в значительно обновленном виде проект данного Закона вносится Правительством РФ в Государственную Думу). Особенно детально различные аспекты порядка их функционирования регламентируются в ведомственных нормативных правовых актах, касающихся исполнения уголовных наказаний.

6. В уголовно - исполнительном законодательстве много норм посвящено регулированию порядка участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных. УИК РФ эти вопросы рассматриваются в ряде статей. Упомянутым выше Законом от 21 июля 1993 г. определяется порядок участия указанных субъектов в деятельности учреждений и органов, исполняющих лишение свободы.

Данное нормативное положение играет исключительно важную роль не только в деле исправления осужденных, но и для обеспечения демократизма и гласности при исполнении уголовных наказаний, повышения их эффективности. В Государственной Думе уже ряд лет рассматривается законопроект, подготовленный правозащитными организациями, который призван регламентировать деятельность общественных объединений по контролю правоохранительных органов (в том числе и уголовно - исполнительной системы). Однако с определенностью сказать о времени его принятия весьма трудно, так как он содержит много положений, противоречащих действующему законодательству и практике его реализации.

7. В структуре уголовно - исполнительного законодательства есть нормы, регламентирующие порядок освобождения осужденных и оказания помощи освобождаемым лицам. Следует отметить, что нормы об оказании помощи в большей мере относятся к законодательству о социальной профилактике и реабилитации лиц, утративших социально полезные связи с обществом. Уголовно - исполнительное законодательство акцентируется на такой помощи именно в момент освобождения лиц и в начальный период пребывания на свободе. Далее к работе с ними подключаются службы занятости, реабилитации, профилактики и др. Органы и учреждения, исполняющие наказания, могут обеспечивать такие службы имеющейся у них информацией. В свое время был разработан весьма четкий законопроект об оказании помощи лицам, освобожденным от отбывания наказания или утратившим социально полезные связи, но он оказался слишком затратным. Правительство РФ не смогло изыскать средств на реализацию этого законопроекта, поэтому Государственная Дума вернула его разработчикам без рассмотрения. В 2000 г. Межведомственная комиссия при Правительстве РФ во главе с В.И. Матвиенко вновь вернулась к данному вопросу и обязала Министерство труда РФ подготовить новый законопроект и представить его в Правительство РФ, несмотря на возможные большие затраты из бюджета страны.

В субъектах Российской Федерации работа по оказанию помощи лицам, освобожденным от наказания, осуществляется постоянно, опыт здесь накоплен достаточно разнообразный.

Статья 3. Уголовно - исполнительное законодательство Российской Федерации и международно - правовые акты

1. Уголовно - исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно - исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

3. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией Российской Федерации уголовно - исполнительное законодательство Российской Федерации и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными.

4. Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно - исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей.

Комментарий к статье 3

1. Ранее действовавшее исправительно - трудовое законодательство, в частности ИТК РСФСР, не содержало норм, вытекающих из международно - правовых актов, регулирующих сферу обращения с осужденными. При этом презюмировалось, что советское исправительно - трудовое законодательство и практика его применения в основном не только соответствуют международным стандартам обращения с осужденными, но в ряде случаев и превосходят их (особенно в сфере образования и профессиональной подготовки осужденных). Однако фактически по многим показателям советское исправительно - трудовое законодательство (право) и практика его реализации зачастую противоречили этим международным стандартам, за что Советский Союз подвергался постоянной критике со стороны мирового сообщества.

Комментируемая статья появилась в УИК РФ в связи с положениями ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым закрепляется приоритет действия международных норм перед национальными. УИК РФ в комментируемой статье и воспроизвел указанную норму Конституции РФ. К тому же наличие ее в уголовно - исполнительном законодательстве нашей страны являлось одним из условий принятия России в Совет Европы.

При этом имеется в виду приоритет международных норм над национальными лишь в случае их противоречия. Следовательно, нельзя признать правильными предложения о том, что в судебных решениях надо сначала ссылаться на соответствующие международные нормы и лишь затем - на нормы национального законодательства.

2. Международные стандарты обращения с осужденными вырабатываются в результате межгосударственного сотрудничества, в том числе и в сфере соблюдения прав человека, и воплощают мировой уголовно - исполнительный опыт и гуманистические воззрения, устремления в этой области государственной деятельности. Выражающие их нормы весьма разнообразные. Они могут быть: общими универсальными и специальными; обязательными и рекомендательными; межгосударственными договорами (пакты, конвенции) и нормами - принципами; общемировыми и региональными; распространяющими свое действие на всех правонарушителей или их отдельные категории.

Среди универсальных международных актов здесь следует выделить принятые ООН Всеобщую декларацию прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство личности видов обращения и наказания (1975), а также аналогичного наименования Конвенцию (1948). К тому же ряду документов надо отнести Конвенцию о принудительном или обязательном труде, принятую Международной Организацией Труда еще в 1930 г., а также Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый ООН в 1979 г. Из Декларации Всемирной медицинской ассоциации (1975) вытекают принципы медицинской этики в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих их достоинство видов обращения и наказания.

Среди специальных международных стандартов здесь следует назвать принятые ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955), которые с различного рода дополнениями содержат в настоящее время 95 развернутых статей; Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1988); Основные принципы обращения с заключенными (1990). Совет Европы в 1987 г. принял Европейские тюремные правила, которые имеют существенные отличия от указанных выше Минимальных стандартных правил, установленных ООН. В связи с принятием России в Совет Европы она взяла на себя обязанность следовать прежде всего Европейским тюремным правилам. Эксперты Совета Европы весьма пристально и систематически наблюдают как за ходом реформирования российского законодательства с учетом действия Европейских тюремных правил, так и за их реализацией на практике. Например, на совещании руководителей пенитенциарных систем стран - участников Совета Европы (май 2000, Берлин) было констатировано, что Россия за последние годы добилась значительных успехов в деле приближения своего законодательства и практики его реализации к международным стандартам, в связи с чем все страны призывались оказывать России в этом деле поддержку и помощь. И такое заявление было сделано несмотря на то, что инспекторы Совета Европы не первый год констатируют критическое положение с размещением арестованных, сложившееся в следственных изоляторах России.

Относительно обращения с лицами, приговоренными к смертной казни, действуют нормы, содержащиеся в документе "Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни"; данный документ в 1984 г. одобрен Экономическим и Социальным Советом ООН.

В 1985 г. ООН были приняты Минимальные стандартные правила отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), в 1990 г. - Правила по защите несовершеннолетних, лишенных свободы. В 1990 г. VII Конгресс ООН одобрил, а Генеральная Ассамблея ООН затем утвердила так называемые Токийские стандартные минимальные правила применения к осужденным мер, не связанных с тюремным заключением. Есть и другие международные акты, в той или иной степени относящиеся к организации исполнения уголовных наказаний, а также иных мер, их заменяющих.