Диссертация (Формирование и использование общего бюджета Европейского Союза), страница 4

С введением Пакта к инструментам координации бюджетной политики стран-членов Евросоюза стали относиться: разработка программ стабильности (для стран-участниц зоны евро) и программ конвергенции с указанием прогнозных значений бюджетных показателей (для стран, которые не перешли к использованию евро). В исследовании итальянских экономистов Р. Глинелли и С. Момиглиано²⁷ подчеркивается, что с введением бюджетных ограничений обязанности государств были закреплены законодательно, так как для эффективного экономического развития любому государству необходимо придерживаться бюджетных ограничений.

Однако странам ЕС не удается следовать заявленным критериям бюджетного дефицита. Если обратиться к статистике, то период до Маастрихтского договора был более благоприятным по показателям

бюджетной политики по сравнению с серединой 1990-х годов. В 1977 году средний показатель уровня государственного долга в двенадцати, государствах ЕС²⁸ был равен 31% ВВП, а в, 1997 году - 75,4% ВВП, в том числе в.Германии произошло увеличение с 28,6% до 61%, во Франции с 20,1% до 59,3%, в Италии с 56,4% до 120,2% соответственно²⁹.

Анализ, отраженный в приложениях № 2 и 3 настоящей диссертации, показывает, что к числу стран Еврозоны, соблюдающих требования бюджетных ограничений по уровню государственного долга и бюджетному дефициту в период с 1997 по 2009 годы, можно отнести Люксембург и Финляндию. Другие страны зоны евро требования не соблюдают, наибольшие отклонения по соблюдению показателей у Греции.

Изучая средние показатели по уровню государственного долга и дефицита бюджета стран Еврозоны и стран Европейского Союза (см. приложения № 4 и 5 диссертации), мы пришли к заключению, что страны Еврозоны нарушают бюджетную дисциплину больше по сравнению со странами, не входящими в ЭВС. Например, в 2003 году уровень государственного долга стран зоны евро составил 69,1% ВВП, в то время как в среднем по странам ЕС показатель равнялся 61,8% ВВП. При этом бюджетный дефицит по обеим группам стран составил 3,1% ВВП.

В первые годы существования ЭВС отдельным странам благодаря сокращению государственных расходов удалось, стабилизировать ситуацию, однако три крупнейших государства — Германия, Франция и Италия — столкнулись с бюджетным дефицитом.

В этой связи в научном сообществе началась дискуссия относительно актуальности положений Пакта стабильности и экономического роста. Критики Пакта утверждали, что «нумерология» ³⁰ Пакта не имеет никакого

обоснования и смысла, в связи с чем разрабатывали собственные принципы построения бюджетных ограничений.

В соответствии с представлениями экономистов Г. Копитса ' и С. Сыманского бюджетные правила должны быть простыми, понятными, логичными и универсальными, должны обеспечивать эффективный мониторинг и подразумевать возможность их исполнения' в срок³¹. Директор Генерального директората по экономике и финансам Европейской комиссии, известный экономист М. Бути и сотрудник ОЭСР, нидерландский экономист П. Ван ден Нурд указывали на необходимость следования следующим критериям при установлении общих бюджетных ограничений для стран Европейского Союза: соблюдение принципа субсидиарности (бюджетные правила должны быть максимально нейтральными в отношении социальных предпочтений европейских государств), создание универсальных правил, принимающих во внимание экономическое положение.государства.³²

Осенью 2004 года вопрос о модификации Пакта стабильности и экономического роста перешел в практическую плоскость, среди основных направлений реформирования стали совершенствование механизмов применения Пакта и увязка его положений с Лиссабонской стратегией³³.

В марте 2005 года на встрече Министров финансов глав-государств ЕС достигнута договоренность о реформировании Пакта стабильности и экономического роста. Новый документ содержал ряд уточнений о достижении показателей бюджетных ограничений в среднесрочной перспективе и значениях, применяемых при оценке бюджетной сферы государства-участника.

Кроме того, были внесены изменения в применение процедуры чрезмерных бюджетных дефицитов. Процедура была несколько смягчена,

добавлена спецификация, пункты договора, освобождающие стран-членов от ответственности, сделаны более прозрачными. Также введена новая мера дисциплинарного характера в виде графика сокращения бюджетного дефицита, расширен перечень исключительных обстоятельств, которые могут быть приняты во внимание при нарушении бюджетной дисциплины.

Европейская комиссия, Европейский парламент и правительства ряда стран-членов Евросоюза (прежде всего, Германия, Франция и Испания) одобрили реформирование Пакта, полагая, что с его помощью возможно достичь экономического роста. Но изменения также подверглись критике со многих сторон, включая ЕЦБ и Центральный банк Германии, и были восприняты как попытка ослабить ограничения, налагающиеся на государства.

Например, проведя исследование показателей бюджетного дефицита в странах-членах ЕС в период с 1992 по 2007 года, французский экономист

52

М.П. Рибейро приходит к заключению, что введение бюджетных ограничений не оказало существенного воздействия на уровень бюджетных дефицитов стран-членов Союза. При этом в целом уровень бюджетного дефицита в странах ЕС снизился. К подобным заключениям приходят экономист и политик М. Бути и директор подразделения Европейской комиссии по банковским и финансовым объединениям и экономист

53

М. Нава , которые сделали вывод, что страны, не вступившие в зону евро (Великобритания, Дания, Швеция), в этот период имели более благоприятные значения уровня бюджетного дефицита, нежели страны, принявшие евро.

Американские экономисты В.В. Чари и П.Дж. Кеоэ³⁴ пришли к выводу, что необходимость установления бюджетных ограничений в Валютном союзе существует только в случае строго контроля за их исполнением со стороны Союза.

При этом следует отметить, что с точки зрения экономической теории введение бюджетных ограничений оправдано, так как большой бюджетный дефицит приводит к росту государственного долга и может вызвать ускорение инфляции. Кроме того, высокий уровень государственного долга в долгосрочной перспективе приводит к уменьшению экономического роста (например, исследование французского экономиста Г. Сейнт-Паул³⁵).

Исходя из сказанного, следует сделать вывод, что европейский бюджет не выполняет регулирующую функцию (манипулирование доходами и расходами из бюджета с целью поддержания экономики на уровне полной занятости ресурсов), в связи с чем бюджет Европейского Союза не может являться регулирующим экономику рычагом.

При этом на уровне Евросоюза также не происходит регулирования общеевропейских долговых обязательств, в связи с чем бюджетная политика является ограниченной по своим функциям.

Таким образом, бюджет Союза не является классическим инструментом макроэкономического регулирования национальных бюджетов стран-членов ЕС и бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на европейском пространстве.

На общеевропейском уровне происходит аккумулирование денежных средств в виде поступлений от взносов стран-членов и ряда налогов и последующее их перераспределение в соответствии с нуждами Союза.

1.3. Структура доходов и расходов бюджета Европейского Союза

Размер бюджета ЕС ограничен в размере, хотя имеется тенденция увеличения размера бюджета: если в 1957 году при образовании ЕЭС бюджет интеграционного объединения составлял 80 млн. евро, после 1965 года он был значительно увеличен в размере, а в 2010 году составил уже 141,5 млрд. евро.

В сравнении, бюджет Германии на 2010 года составит 239,6 млрд евро в доходах и 325,4 млрд евро в расходах, Испании 115,597 млрд евро в доходах и 146,960 млрд евро в расходах, Словении - 15,286 млрд евро в доходах и 17,346 млрд евро в расходах (см. приложение № 1 к диссертации).

Таким образом, размер бюджета Европейского Союза сопоставим с бюджетом Испании. Однако при этом в 2010 году бюджет ЕС составил всего 1,04% валового национального дохода стран Союза. Для сравнения, федеральный бюджет Соединенных Штатов Америки равен порядка 20% ВВП США, в Канаде - 18% ВВП государства. В среднем по странам Европейского Союза национальные бюджеты равны 48% национального дохода.³⁶ Бюджет Германии и Испании составляет 40% ВВП государства, Словении - 44% ВВП страны.

Бюджет Европейского Союза имеет следующую структуру:

1. Сводная ведомость доходов и расходов, которая состоит из таких сведений, как:

• предполагаемый доход в течение финансового года;

• предполагаемый доход в течение предыдущего финансового года

и доход в течение года;

• ассигнования в течение рассматриваемого финансового года

и предыдущего финансового года;

• расходы по взятым обязательствам;

• график платежей в последующих финансовых годах;

• соответствующие комментарии по каждому разделу.

2. Отдельные разделы, подразделенные на сметы доходов и расходов для каждого института Европейского Союза (в соответствии со структурой, предусмотренной для сводной ведомости доходов и расходов).

Доходы и расходы бюджета Европейского Союза ограничены:

• договорами. Согласно договорам, бюджет Евросоюза не должен быть дефицитным: доходы должны покрывать все расходы.

• лимитом расходования бюджетных средств, одобренным правительствами и парламентами стран-участников ЕС. Платежи из бюджета Европейского Союза осуществляются из расчета так называемого «потолка собственных ресурсов», в настоящее время лимит установлен на уровне 1,24% от валового национального дохода стран-участниц ЕС. В среднем это означает, что каждый житель стран Европейского Союза платит 293 евро в счет общего бюджета ЕС.

• Многолетним финансовым рамочным планом, одобренным Европейским парламентом, Советом Министров и Европейской комиссией. С помощью данного инструмента контролируется расходная часть бюджета в определенный промежуток времени.

В Европейском Союзе предусмотрено два механизма формирования бюджета:

• многолетний финансовый рамочный план;

• ежегодный бюджет Союза.

Многолетний финансовый рамочный план и ежегодный бюджет Союза составляются в единой валюте - евро.

Понятие «многолетнего финансового рамочного плана» впервые введено Лиссабонским договором, хотя в европейской практике многолетнее финансовое планирование применялось с 1988 года.

Многолетний финансовый рамочный план составляется на период не менее пяти лет и призван обеспечивать упорядоченное изменение расходов ЕС в пределах его собственных ресурсов. Финансовый рамочный план фиксирует суммы ежегодных потоков, ассигнований на обязательства по категории расходов и ежегодного потолка ассигнований на платежи. Финансовый рамочный план может предусматривать любые иные положения для осуществления эффективной ежегодной бюджетной процедуры .

В настоящее время действует финансовый рамочный план на семилетнюю перспективу на 2007 - 2013 годы (см. приложение № 6 к диссертации). План одобрен странами-членами Европейского Союза в декабре 2005 года и принят 17 мая 2006 года, когда Европейский парламент, Комиссия и Совет подписали межинституциональное соглашение³⁷.

Механизм многолетнего финансового планирования сравнительно недавно стал применяться в финансовом менеджменте. Так, например, в Германии механизм стал применяться в начале XXI века и предполагает разработку финансового плана государства на 4 года. Испания и Словения данный механизм финансового планирования не используют.

Теперь остановимся на рассмотрении основных показателей ежегодного бюджета Европейского Союза. Обязательным условием является то, что ежегодный бюджет Союза должен соблюдать многолетний ежегодный финансовый план.

При составлении ежегодного бюджета Союза руководствуются тем, что финансовый год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

Неиспользованные до конца финансового года ассигнования из бюджета Союза (кроме ассигнований, относящихся к расходам на содержание персонала) могут переноситься на другой период продолжительностью не более одного следующего за ним финансового года.

На уровне национальных государств Евросоюза разрабатываются собственные бюджеты, которые не зависят от программ, реализуемых на уровне бюджета Союза; бюджеты стран ЕС ограничены только бюджетными ограничениями, речь о которых шла в параграфе 1.2 настоящей диссертации.