Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики, страница 7

Впоследствии Дж. Кингдон предложил теорию политических потоков, развивая идеи модели «мусорной корзины», соглашаясь с представлением о разновременности формирования проблем и возможных альтернатив их преодоления ² . В его трактовке политический процесс представлен тремя параллельными потоками. Именно понятие потока политических событий позволяет проследить влияние политических факторов на процесс принятия решений (отставка правительства, избрание президента от оппозиционной партии, изменение политического курса, приоритетов внутренней политики).

Проблемы и стратегии формулируются индивидуальными или групповыми политическими акторами, а их совмещение происходит не в

«мусорном ящике», а в «стратегическом окне» (policy window). Дж. Кингдон полагает, что возможность для принятия решения появляется только при условии слияния потоков проблем, стратегий и политических событий. Даже если проблема является острой и требует срочного вмешательства, без

¹ Cohen M., March J., Olsen J. A Garbage Can Model of Organization Choice // Administrative Science Quarterly. 1972. Vol. 17. P. 1-27.

² Kingdon J. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, 1984.

соединения трех потоков решение ее невозможно. На практике стыковка потоков не происходит сама по себе, а является результатом усилия политических антрепренеров – участников, ищущих решения своей проблемы или же поддержки для продвижения своего варианта решения, инвестирующих с этой целью ресурсы различного типа в надежде на их возвращение в будущем. Типичный пример «стратегического окна» - формирование нового правительства, в процессе которого определяются направления государственной политики в различных сферах. В период согласования кандидатур и приоритетов дальнейшего политического курса у политических антрепренеров появляется возможность продвинуть сформулированную проблему в политическую повестку дня и добиться принятия желаемого решения.

Комплексное видение политико-управленческого процесса, преодолевающее ограничения стадиального подхода, предлагает П. Сабатье, формулируя идейные основы теории «коалиций поддержки» ¹ , которую можно считать основополагающей для дальнейшего раскрытия принципов сетевого подхода. В отличие от других авторов, П. Сабатье оперирует понятием «политическая подсистема», которая состоит из нескольких противоборствующих «коалиций поддержки», каждая из которых отстаивает свой вариант решения. Специфика коалиции состоит в том, что она объединяет участников, имеющих сходные базовые ценности, общее понимание проблемы и возможностей по ее решению в конкретных политических условиях. Тем самым автор подчеркивает значение для принятия и реализаций решений не только акторов, но и факторов внешней

среды, нормативно-институциональных ограничений, когнитивных и системных факторов. Данная теория позволяет увидеть коалицию как неизолированную, комплексную адаптивную организационную форму,

¹ Sabatier P. An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy Oriented Learning Therein // Policy Science. 1988. Vol. 21; Sabatier P. Policy Change over Decade or More. In P. Sabatier, H. Jenkins-Smith (eds.). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, 1993.

существующую в контексте конкретных политико-экономических условий, постепенно трансформирующуюся по ходу принятия того или иного решения.

К процессуальным теориям, разработанным относительно недавно, относится «модель раундов» нидерландского исследователя Г. Тейсмана, исходившего из идеи о том, что множество участников, вовлеченных в процесс принятия решений, формируют множественность представлений о проблемах и возможных решениях. Соответственно для понимания характера принятия решений необходимо понять многообразие акторов и целей, способов решений и их динамику, и сосредоточиться на исследовании взаимодействий между этими элементами¹.

По сути, игровые, динамические модели описывают процесс выработки

политики во фрагментированной среде, где решения по сложным, слабоструктурированным проблемам принимаются не централизованно одним политическим субъектом, наделенным властными полномочиями, а являются результатом взаимодействия заинтересованных групп, каждая из которых по-своему воспринимает проблему и формулирует приоритетные альтернативы ее преодоления. Когда групповые решения соединяются на политической арене, создается возможность их интегрировать, сблизить позиции участников и принять окончательное решение по основной проблеме.

Итак, интенсивно обновляющийся пул современных теорий процесса принятия решений фокусирует внимание на его сложности, обусловленной многообразием участвующих заинтересованных групп, которые пытаются оказать влияние на формирование повестки дня или выбор альтернатив, имеющих подвижные предпочтения и приоритеты. Политический процесс является результатом комплексных взаимодействий, соединением различных, постоянно изменяющихся стратегий поведения, видения, понимания проблем и их решений. Для сетевого подхода данные идеи являются отправной

¹ Teisman G. Decision-Making Processes: Phases, Streams and Rounds Models // Public Administration. 2000. №4.

точкой исследования политико-административных процессов. Процесс принятия решений движим стратегиями заинтересованных участников, которые неизбежно сталкиваются (спонтанно или целенаправленно) в борьбе за продвижение своих инициатив, их статусы будут изменяться в зависимости от достигаемых соглашений и находящихся в распоряжении ресурсов.

Одно из значимых для становления сетевого подхода направлений в политологической литературе посвящено проблематике взаимоотношений государства с организованными группами интересов и их влиянию на процесс принятия решений. Ряд исследовательских направлений, как представляется, оказал значительное влияние на формирование сетевого подхода. Прежде всего, следует отметить противостояние плюралистов и элитистов, в котором центральным является вопрос распределения власти в обществе: распределена или она равномерно или сосредоточена в руках немногих организованных групп.

Столкновение подходов привело к формированию направления, изучающего модели взаимодействия государства и групп давления, в рамках которого оформляются концепции «железных треугольников», политических сообществ ¹ , проблемных сетей, субправительств ² и в итоге политических сетей. Авторы сходятся на том, что политический процесс разворачивается в сложном окружении, где каждый из участников стремится максимизировать достижение своего интереса во взаимодействии друг с другом и государством. При этом концепции «железного треугольника» и субправительств завоевали наибольшую популярность в США, а концепции политических сообществ и политических сетей – в Европе.

¹ Jordan G. Sub-Governments, Policy Communities and Networks: Refilling Old Bottles? // Journal of Theoretical Politics. 1990. P. 319-338.

² Rhodes R.A.W. Policy Networks: A British Perspective // Journal of Theoretical Politics. 1990. P. 293-317.

На американских теоретиков в основном повлияли исследования формирования «повестки дня» ¹. В русле это подхода поднимаются вопросы, связанные с изучением процесса попадания той или иной проблемы в политическую повестку дня правительства, определения процессуальных барьеров и способов их преодоления, вопросов трансформации проблем в процессе продвижения их в повестку дня и пр.

В европейской политологической науке идеи элитизма возобладали над идеями плюрализма ² . Концепции правительственных субсистем и политических сообществ обосновывают идею о том, что решения принимаются внутри кластеров, образуемых акторами, действующими на конкретной политической арене³. Авторы подчеркивают, что включая в свой состав представителей законодательных и исполнительных органов власти, а также организованных групп интересов, субсистемы, или субправительства, действуют только в сфере принятия шаблонных, рутинных решений, в наименьшей степени подверженных резким и стремительным изменениям, что позволяет основным участникам владеть в полном объеме информацией о содержании решения и процедурах его принятия, а субсистеме функционировать продолжительный период времени⁴. Субсистема действует изолированно от своего окружения и может открыться внешним участникам только в случае серьезных внутренних разногласий, мобилизации ресурсов правительством в целях проведения изменений в политической системе или потери интереса участниками коалиции к объединяющей их проблеме.

¹ Bachrach P., Daratz M. Two Faces of Power // American Political Science Review. 1962. Vol. 56; Eijk C., Kok W. Nondecisions Reconsideration // Acta Politica. 1975. Vol. 10; Cobb R., Elder C. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Setting. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1983.

² Schmitter P., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London: Sage, 1979; Lehmbruch G., Schmitter P. Patterns of Corporatist Policy-making. London: Sage, 1982; Williamson P. Corporatism in Perspective. London: Sage, 1989; Cawson A. Corporatism and Political Theory. Oxford: Blackwell, 1986; Streeck W., Schmitter P. Private Interest Government: Beyond Market and State. London: Sage, 1985.

³ Freeman J. The Political Process. New York: Random House, 1965.

⁴ Ripley R., Franklin G. Congress, the Bureaucracy and Public Policy. Homewood IL: Dorsey,

Концепция политических сообществ акцентирует фрагментацию пространства публичной политики. Политические решения принимаются в рамках закрытых сообществ акторов. Иными словами, любой политический сектор состоит из множества сегментов, каждый из которых включает в себя несколько объединений организованных групп давления, непроницаемых для других объединений и общественности ¹ . Для анализа политических сообществ значение приобретает изучение ресурсов, находящихся в распоряжении участников, ценностей, разделяемых участниками правил взаимодействия и используемых участниками стратегий ² . Авторы также подчеркивают роль и значение единой для участников закрытых сообществ политической парадигмы, то есть наличия заинтересованности всех акторов в одинаковых проблемах и согласия между ними относительно способов решения проблем, что и изолирует их от других участников политического процесса в той же области.

Итак, теории представительства интересов подчеркивают значение институционального контекста, который задает параметры деятельности для всех акторов процесса принятия решений и расширяет трактовку в русле игрового подхода. Попытки сформировать сетевую структуру, движимую исключительно интересами составляющих ее участников, но при этом вне институциональных правил политической системы, представляются невозможными. Ключевая роль в данном случае будет отводиться государству как центральному политическому институту, выбирающему для себя наиболее оптимальные механизмы и способы взаимодействия с заинтересованными группами, расширяя или сужая поле их самостоятельности. Можно констатировать, что политические сети зависимы от типа политического режима, а также характера принимаемых решений.

¹ Richardson J., Jordan A. Governing and Pressure. The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy. Oxford: Martin Robertson, 1979.

² Benson J. A Framework for Policy Analysis. In Rogers D., Whetten D. Interorganisational Coordination: Theory, Research, and Implementation. Ames: Iowa State University Press, 1982; Wilks S., Wright M. Comparative Government Industry Relations. Oxford: Clarendon Press,

Другим важнейшим источником для становления сетевого подхода стало научное направление, связанное с изучением межорганизационных отношений, возникшее как реакция на господствовавшее механистическое представление об организации и создающее основу для определения стимулов формирования сетевых альянсов. В середине XX века организационная теория пристальное внимание стала уделять изучению влияния среды на деятельность организаций. Доминирующим стал системный подход, рассматривающий организацию и внешнюю среду, в которой она функционирует, как единое целое, ищущее оптимальный способ существования в условиях высокой неопределенности.

Впоследствии ситуационный подход к организации поставил во главу угла значение координации подсистем, составляющих ее структуру ¹ . Организация реагирует на изменения в окружающей среде и выбирает различные варианты внутренней координации между составными частями. Таким образом, ситуационный подход предложил «подсистемный» взгляд на деятельность организации в противовес ее рассмотрению как целостности, а также пересмотрел распространенный взгляд на роль модели «открытых» систем как универсальной модели для описания механизмов функционирования организации и всех ее подразделений.

Если ситуационная теория определяет внешнюю среду организации как фактор, и наделяет ее определенными характеристиками (турбулентностью, непредсказуемостью), то межорганизационная теория ² концептуализирует внешнюю среду как совокупность организаций, взаимодействующих с фокальной структурой. Среди теорий данного направления наибольшее значение для сетевого подхода имеют идеи теории обмена и теории

¹ См., например, Мицберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации / пер. с англ. под ред. Ю.Н.Каптуревского. – СПб.: Питер, 2004; Lawrence P.R., Lorsch J.W. Organization and Environment, Boston: Harvard University Press, 1967; Emery F.E., Trist E.L. The Causal Texture of Organizational Environment // Human Relations. 1965. Vol. 18.

²Litwak E., Hylton L. Interorganisational Analysis: A Hypothesis on Co-ordinating Agencies // Administrative Science Quarterly. 1962; Negandhi A.R. Interorganisational Theory. Kansas City: Kansas University Press, 1975; Pfeffer J. Power in Organization. Boston: Pitman, 1981.

зависимости. Теория обмена утверждает, что акторы формируют сети на основе анализа затрат и потенциальных выгод от вступления в обмен ресурсами с другими участниками. Сетевой подход опирается на разработки теории обмена для изучения власти внутри сети ¹ , лидерства ² , доверия и этического поведения участников³.