Сетевая архитектура государственного управления проблемы концептуализации и практики, страница 11

¹ Хиценко В.Е. Эволюционный менеджмент // Менеджмент в России и за рубежом, 2000,

№1.

² Олимпиева И.Б. Постсоветские гетерархии: трансформация крупных научных организаций в период экономических реформ // Журнал социологии и социальной антропологии. 2006. №4. С.25-30.

соответствующую мотивацию, связанную с желанием участников максимизировать свою экономическую выгоду.

Участие в сети государственных институтов корректирует взаимодействие с учетом характерной для них процедурности, формализации, субординации. Некоммерческие организации привносят в сеть практики кооперации, партнерства и доверия. Рост активности государства в сетевой структуре приведет и к увеличению числа вертикальных, формализованных взаимодействий, что выражается, например, в привлечении для координации действий участников администратора сети – государственного ведомства, наделенного консультационными полномочиями.

Политическая сеть возникает в момент начала взаимодействий нескольких акторов вокруг политической проблемы, требующей объединения ресурсов и коллективных действий для ее разрешения. В результате повторяемости интеракций формируется структура сети, описываемая институциональными и процессуальными элементами. Институциональные элементы включают участников сети, правила, модели взаимодействия и модели восприятия, они предопределяют поведение и выбор участников сети, а также процесс политической игры. Вместе с тем эти элементы обеспечивают как стабилизацию сети, так и ее развитие посредством последовательной, постепенной реинтерпретации их участниками в процессе взаимодействия. Процессуальные элементы – стратегии участников - являются источником формирования, воспроизводства и изменения сети, предопределяющих тип стратегической игры как внутри сети, так и в отношении других альянсов.

Участниками сети являются отдельные индивиды, но так как они в большинстве ситуаций - представители интересов организованной группы, то, соответственно, эти группы могут рассматриваться в качестве акторов политической сети.

Участники сети отличаются не только принадлежностью к различным социальным секторам, но и тем, что организуют деятельность на различных

управленческих уровнях: местном, региональном, национальном и мировом. Участники, действующие на уровне муниципалитетов, ограничены проблемами и спецификой локальной политики. Как правило, это низовая бюрократия, небольшие коммерческие и добровольческие организации, чье взаимодействие основано в большей степени на горизонтальных и межличностных связях. Региональный уровень представлен соответствующей политической элитой и бюрократией, более крупными бизнес структурами и НКО. Именно на этом уровне действуют политические сети, занимающиеся реализацией государственной отраслевой политики, для которых характерны более сложные связи между участниками.

В зависимости от степени централизации власти на национальном уровне действуют избираемые политики, чиновники высшего ранга, занимающие наиболее нестабильные позиции в силу зависимости от электорального выбора граждан страны, крупный бизнес и крупные НКО, оказывающие влияние на процесс разработки государственных решений. На мировом уровне действуют надправительственные структуры, транснациональные корпорации, международные НКО и организации международного сотрудничества, вовлеченные в процесс межгосударственного распределения ресурсов.

Заметим, что сам факт включения в сеть не всегда означает возможность для участника реализовать свои интересы. Прежде всего, это касается негосударственных акторов, чья роль может быть ограничена исключительно трансляцией интересов той или иной группы, самой возможностью озвучить позицию по вопросу, но значимого влияния на принятие решений они оказать не могут в силу скрытого, непубличного противодействия элиты. В современных фасадных демократиях НКО нередко привлекаются для участия в экспертизе, разработки альтернативных стратегий. Им может присваиваться статус участников процесса принятия решений, однако на практике это пример сети, в которой лояльность НКО обменивается на стабильность их положения.

Участники сети связаны друг с другом различной степенью зависимости, источник которой в необходимости решения той или иной проблемы при условии, что ни одни из субъектов не обладает достаточным объемом ресурсов, так как они неравномерно рассредоточены в обществе. Под ресурсами понимаются все виды средств, находящихся в распоряжении участников для достижения целей, а также формирующийся в результате сетевого взаимодействия капитал, позволяющий достигать кооперативных целей. Ресурсы являются основой для взаимодействия, они включают в себя формально закрепленные полномочия по принятию решений, легко идентифицируемые ресурсы (деньги, люди), а также сложно определяемые ресурсы такие, как авторитет, легитимность, мобилизационные возможности и пр. К. Шарпф полагает, что степень зависимости участника сети определяется важностью ресурса, находящегося в его распоряжении, и возможностью его заменить ¹ . Отношения зависимости предопределяются важностью и незаменимостью ресурса для достижения цели - см. Таблицу 2.

Таблица 2

Типология отношений зависимости между участниками сети

Решение комплексных социально-политических проблем требует от государства привлечения разнообразных ресурсов, находящихся в распоряжении многих акторов. В результате объединения в сеть между

¹ Scharpf F.W. Interorganisational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives. In: Hanf

1. and Scharpf F.W. (eds.). Interorganisational Policy Making: Limits to coordination and Central Control, London: Sage, 1978. P. 354-370.

участниками формируются взаимозависимости, отнюдь не предполагающие равенство их позиций в сетевой структуре. Отношения между участниками будут асимметричными, так как одни более зависимы от других в ресурсах, а соответственно, и в возможностях продвигать свои варианты решений и влиять на процесс выработки политики по приоритетным направлениям сетевой активности. Участники не всегда осознают свою зависимость от других, переоценивая свой ресурсный потенциал и предпринимая неадекватные ситуации действия. Во многом именно неспособность или нежелание участника правильно оценить свое положение в сети становятся причиной, препятствующей достижению поставленной им цели.

Асимметричность статусов участников сети неизбежна не только по причине неравенства их в ресурсах, но и потому, что, как правило, во взаимодействие включаются государственные институты, неизбежно обладающие особым положением. В отличие от групп давления, государственные институты призваны выражать интересы общества, нередко в ущерб экономической эффективности, а также защищать их от подмены узкогрупповыми интересами. Государство, несмотря ни на какие обстоятельства, не может отказаться от выполнения своих ключевых обязательств и выйти из взаимодействия, посчитав решение той или иной проблемы слишком сложным, затратным или длительным. Специфический статус государственных институтов предопределяется также инструментами воздействия, находящимися исключительно в их распоряжении – законотворчество, регулирование, легитимное принуждение. В то же время эти инструменты предполагают особый режим их использования, поэтому в отдельных случаях государство вынуждено ограничивать их использование даже в ущерб получению явных преимуществ. Более того, ключевой мотивацией для государственных институтов является сохранение легитимности, а не минимизация затрат. В итоге в сетевом взаимодействии роль государственных институтов двойственна: с одной стороны, они выступают наравне с другими участниками, стремясь максимизировать свой

интерес, с другой – используя особое положение, влияя на структурирование сети, они могут гарантировать, что наиболее важные общественные ценности будут инкорпорированы в процесс принятия решений.

Политическая игра стартует, когда участники сети осознают свою зависимость от других в реализации своих целей и начинают разрабатывать стратегии – действия, нацеленные на оказание влияния на других участников сети в вопросах формулирования проблемы, выборе желаемого решения, определении процедуры взаимодействия и пр. Участники основывают стратегии на имеющихся у них представлениях об окружении и своих возможностях действовать в нем тем или иным способом для достижения поставленной цели. Принципиальное значение имеет понимание и видение участником:

1. проблемы, так как участники по-разному могут трактовать проблему, определять степень срочности ее решения, серьезность последствий, связанных с отказом от ее решения, влияние на другие сферы общественной жизни и пр. (например, экологические организации иначе видят и понимают проблему загрязнения окружающей среды, нежели представители промышленных отраслей);

2. решения, так как участники предлагают различные варианты решений, исходя из своего понимания сильных и слабых сторон продвигаемых альтернатив;

3. других участников, которые различным образом воспринимают и представляют себе своих контрагентов, действующих в том же окружении, оценивая их ресурсы, а также стратегии, которые они могут реализовывать в сетевом взаимодействии.

По сути, можно говорить о том, что действия участников сети – это трансляция их видения и понимания проблем, решений и других участников, на основе которых они формируют различные типы стратегий. Среди них:

1. Единоличная стратегия. Участник формулирует альтернативу для решения проблемы и ориентируются на ее реализацию, минуя

стратегические зависимости с другими акторами. Однако в данном случае велика вероятность того, что единоличная стратегия участника столкнется с противодействием других акторов и приведет к его изоляции и / или исключению из сети.

1. Конфликтная стратегия. Участник ставит цель блокировать и противодействовать решениям, выдвигаемым другими участниками сети. Такая стратегия угрожает существованию сети, так как свидетельствует об отсутствии доверия между участниками, неготовности к совместным действиям и поиску компромисса.

2. Стратегия уклонения. Участник открыто не противостоит конкретному варианту решения, занимая пассивную позицию целенаправленно избегая таким образом конфликта либо по причине отсутствия реальной заинтересованности, либо намереваясь избежать потерь, связанных с вступлением во взаимодействие.

3. Кооперативная стратегия. Участники осознают взаимозависимость друг от друга в достижении своих целей и предпринимают усилия по поиску точек соприкосновения и взаимно удовлетворяющих решений в процессе переговоров.

4. Стратегия фасилитации. Участники осознают преимущества коллективного действия для реализации своих интересов (снижение транзакционных издержек, разделение рисков и ответственности за принимаемые решения) и их действия нацелены на сближение позиций, преодоление противоречий и конфликтов.

Стратегии, выбранные участниками сети для реализации поставленных целей, не статичны и подвержены коррекции в процессе взаимодействия под влиянием других участников, в результате оценки эффективности выбранной стратегии. Например, участник может вступать в политическую игру, придерживаясь единоличной стратегии, полагая, что обладает достаточным объемом необходимых ресурсов, оценивая других участников как неспособных оказать ему противодействие либо как конкурентов. Однако его