МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА

На правах рукописи

МИХАЙЛОВА Ольга Владимировна

СЕТЕВАЯ АРХИТЕКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ

КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ И ПРАКТИКИ

Специальность: 23.00.02 – политические институты, политические процессы и технологии

Диссертация

на соискание ученой степени доктора политических наук

Научный консультант: д.п.н., проф. А.И. Соловьев

Москва

2014

Оглавление

Введение 3

Глава I. Теоретико-методологические основы сетевого подхода в политической науке 26

§1. Сетевой подход к анализу политико-административных процессов 26

§2. Сеть как объект политологического исследования 59

§3. Источники динамики и конфигурации сетевых структур 85

§4. Возможности и ограничения метода сетевого анализа 103

Глава II. Государство в поисках новой архитектуры управления 136

§1. Стабильность и изменчивость – два формата активности современного государства 136

§2. Эволюция моделей государственного управления как ответ на вызовы современности 163

§3. Сетевые источники трансформации демократии как формы организации политической власти и управления 191

§4. Проблема политической подотчетности сетевых альянсов 212

Глава III. Механизмы и технологии сетевой модели государственного управления 240

§1. Место и роль представителей власти в политической сети 240

§2. Технологии проектирования и измерения сетей 250

§3. Методы и инструменты государственного управления сетевыми альянсами 275

Заключительные выводы 300

Список использованной литературы 305

Введение

Актуальность темы исследования. Сетевые структуры, формирующиеся в политико-административном пространстве современного государства, с уверенностью можно назвать организационной формой XXI века. Несомненно, внутриэлитарные сети всегда были присущи политической подсистеме государства, где происходит взаимопроникновение публичной и латентной сфер активности политических акторов, отсутствуют универсальные критерии принятия решений и позиционирования заинтересованных групп. Инкорпорирование сетей в управленческую подсистему государства становится повседневной практикой большинства демократических государств в эпоху стремительного развития информационного общества, размывания границ между государством и обществом, углубления глобализационных процессов. Исследовательский интерес к сетевым структурам поддерживается изменением общей парадигмы в социальных науках, новыми разработками в области коммуникативистики, организационных отношений, а также публичной политики.

Сети всегда были присущи политическому взаимодействию, коалиции формировались и продолжают с неизбежностью формироваться внутри правящего класса государств любого типа. Потребность в институционализации сетей как организационной формы современного государственного управления появляется в повестке дня относительно недавно. Этот процесс протекает на фоне ресурсного ослабления государства, кризиса управляемости, вызванного правительственной перегрузкой, роста влиятельности и политического веса негосударственных, гражданских и международных структур в принятии и реализации стратегических решений, что требует от него как освоения новых функциональных областей, так и поиска отличных от традиционных технологий управления, позволяющих сохранять властные позиции, оказывать влияние на политико-

административные процессы в постмодернистском обществе.

Сети изменяют организационный ландшафт современного государственного управления. Мировой опыт свидетельствует, что классическая, вертикально организованная система взаимодействий акторов внутри государства и с основными контрагентами ограничивает возможности внедрения инновационных технологий в управленческую практику и может стать причиной замедления политического развития в динамичной и непредсказуемой среде. Поиск выхода из сложившейся ситуации приводит современные правительства к принятию важного решения – сочетание вертикальной координации с управленческой децентрализацией, ослабление иерархических контактов, расширение горизонтальных, неформальных связей с негосударственными акторами. Иными словами, предполагается принципиальное изменение подхода к пониманию и организации процессов разработки и реализации государственных решений, связанных с формированием сетевых структур, образующих в совокупности с бюрократическими и рыночными формами новый тип организационной архитектуры государства.

Активация сетей с неизбежностью приводит к значительным трансформациям в структуре, функциях государства, методах и технологиях управления, характере профессиональной подготовки государственных служащих. В эпоху сетей структура государства описывается через гетерархию, отличающуюся от иерархии возможностью субъектов, действующих на нижних организационных уровнях, свободно взаимодействовать со многими субъектами более высоких организационных уровней, минуя установленные вертикальные каналы. Помимо этого, государство целенаправленно сокращает количество исполняемых функций за счет их приватизации, перевода на аутсорсинг и развития партнерских связей с внешними контрагентами, что приводит к сокращению транзакционных издержек, колоссально возрастающих в условиях неопределенности.

Распространение сетевых структур в демократических государствах сужает область принудительного воздействия на стратегии контрагентов. Новый формат взаимодействий между институционально независимыми акторами демонстрирует эффективность непрямого, мотивационного регулирования поведения участников сетевых структур, значение отлаженных коммуникаций, осуществляемых на расстоянии, а также ценностных характеристик взаимодействия (деловая репутация, имидж).

Однако это не означает, что государство как центральный политический институт становится слабее, опираясь в управленческой практике на сетевые структуры и используя ресурсные возможности негосударственного сектора; оно лишь адаптируется к новым средовым условиям, предпринимая попытку снизить неопределенность и повысить качество реализации функций, выбирая оптимальную, стратегически оправданную логику взаимодействия. Потенциально оно в любой момент может возвести иерархию и удалить на равное расстояние своих партнеров, установить новые правила взаимодействия. Таким образом, можно констатировать, что потребность в целенаправленном проектировании сетевых структур с участием негосударственных акторов – явление современности, обусловленное потребностью в оптимизации государственного управления в условиях рассредоточения власти между многими политическими субъектами, объединение ресурсов которых возможно не только на принудительной, но и на партнерской основе.

В научной литературе сетевая тематика является одним из магистральных исследовательских направлений, предлагающим новые способы отражения политической реальности, актуальные для современности технологии разработки и реализации государственных решений, открывая новую грань изучения политико-административных отношений. По сути, новаторство сетевого подхода состоит в возможности анализировать не только формальную, законодательно, нормативно закрепленную институциональную организацию государственного

управления, но и сложные неформальные контакты между политическими акторами.

Исследование сетей имеет принципиальное значение для понимания процессов принятия и имплементации государственных решений, строящихся на договоренностях, многообразных официальных и нерегламентированных ресурсных обменах. Сложные альянсы, действующие

«в тени иерархии», становятся политической ареной для продвижения проблем и их решений в политико-административной среде. Идентификация сетей позволяет описывать и анализировать отношения между всеми значимыми участниками политико-управленческого процесса, выявляя непубличные, неформальные и неофициальные контакты, объясняющие стратегию их поведения, выбор тех или иных альтернатив решения, реальное положение в пространстве публичной политики.

Подход к исследованию политики и государственного управления посредством идентификации и анализа сетевых коалиций призван также развеять иллюзию безоговорочного доминирования государства и позволяет более точно описать его место в публичном пространстве в качестве одного из многих взаимозависимых акторов, оказывающих влияние на политический процесс. Длительное время сетевой подход акцентировал антигосударственные смыслы, предлагая на фоне правительственных кризисов 1980-х гг. альтернативу иерархии и рынку. На этом фоне во многих ранних исследованиях управление на основе сетей рассматривалось как эффективная замена бюрократической и рыночной моделей государственного управления, как легитимный способ решения слабоструктурированных проблем и внедрения политических инноваций.

Однако признание того факта, что политическое пространство не может полностью контролироваться государством, отнюдь не означает, что оно потерпело фиаско, утратив привилегированные позиции, а традиционные для него механизмы и инструменты властвования однозначно неэффективны. На современном этапе в исследовательской повестке дня не стоит вопрос

поиска изъянов государства в контексте противопоставления бюрократической и сетевой архитектуры государственного управления. Основное внимание сосредоточено на раскрытии возможностей сетей по повышению эффективности деятельности государственных институтов, на поиске новых управленческих технологий, с помощью которых можно не только активировать более гибкие горизонтальные связи между акторами, но и оказывать на них воздействие. Иными словами, готовность государства включаться в сетевые альянсы, а также целенаправленно их формировать, означает частичный отказ от инструментов прямого принуждения в пользу согласительных процедур.

На протяжении последних двадцати лет демократические политические системы по многим, наиболее сложным и недостаточно обеспеченным ресурсами направлениям, внедряют в практику элементы сетевой модели государственного управления в целях повышения ее адаптивности и сопротивляемости угрозам внутреннего и внешнего характера. Проектируемые государством сети включают большее число участников, действующих на основе определенных договоренностей. Однако расширение круга участников, снимая проблему гибкости и легитимности процесса принятия решения, одновременно усложняет управленческий процесс в целом, так как сетевые структуры могут повысить качество и эффективность реализации функций только при условии соблюдения базовых принципов сетеобразования и менеджмента.

Участники объединяются в сеть, осознавая стратегические выгоды от совместных действий, поэтому принудить их к объединению властными распоряжениями и законодательными установлениями невозможно, эффективными оказываются согласительные процедуры, торг, посредничество. Современные государственные управленцы должны владеть навыками формирования жизнеспособных сетей, а академическое сообщество – предложить алгоритм действий для привлечения заинтересованных игроков и создания благоприятных для обмена ресурсами

условий. В противном случае государство будет проектировать «пустотелые» сетевые структуры, как это происходит в недемократических и переходных политических системах, где их неэффективность в управленческом контексте обусловлена также и объективной слабостью институтов гражданского общества и нестабильностью позиций бизнеса и некоммерческих организаций.

Множество сетевых альянсов формируется и помимо воли государства, без его непосредственного участия на этапах проектирования решений, но это не означает, что они должны оставаться без его внимания, так как сети могут оказаться непреодолимой силой на пути государства в проведении реформ, модернизации различных отраслей. В этой связи остро встает научно-исследовательская проблема идентификации сетей в политико- административном пространстве государства и последующего их анализа с целью поиска эффективных управленческих решений по оказанию воздействия на сеть, ее трансформации, а в отдельных ситуациях и разрушения. Даже последовательные критики государства признают, что без включения в сетевое взаимодействие представителей власти невозможно обеспечить представительство интересов различных заинтересованных групп, препятствовать изоляции и закрытости сетей, гарантировать соблюдение общественного интереса.

Принятие сетевой архитектуры государственного управления – серьезный вызов для государства и его институтов. Ответ на него невозможен без всестороннего исследования специфики политических сетей как организационной формы, которая, с одной стороны, позволяет эффективно решать слабоструктурированные проблемы в условиях неопределенности, с другой – требует от государственных управленцев принципиально новых профессиональных компетенций, иной мотивации деятельности, отказа от традиционной бюрократической культуры. В современных условиях они ведут свою деятельность в гибридном, институционально-сетевом пространстве, открывающим и новые

возможности для реализации государством своих функций, и создающее угрозы утраты институционального контроля.

Степень научной разработанности. Современное изучение политических процессов неразрывно связано с сетевым подходом. С середины 1990-х гг. изучение сетей приобретает масштабный характер, одновременно в рамках многих научных направлений с помощью сетевой терминологии начинают описывать как новые, так и ранее изученные явления. Так, микробиология начала изучать клетку как информационную сеть, информатика – нейтронные сети, обладающие свойствами самоорганизации и самообучения; экология – сетевую организацию

окружающей среды, социология – сеть как форму социальной организации¹,