179627 (596378), страница 5
Текст из файла (страница 5)
В территориально-муниципальном образовании в роли субъектов и объектов управления в социальной сфере выступают люди и их различные объединения.
Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры – органы муниципального управления [22, c. 210].
Из вышеперечисленного следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета и иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
Следовательно можно сказать, что под муниципальным управлением понимается управленческая деятельность, базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности, а методологические основы формирования территориальных органов местного образования определяются законами РФ, Конституцией РФ, законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2002 г. № 31-ФЗ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства и основными направлениями региональной политики РФ в условиях перехода к рыночным отношениям [23].
Конституция РФ, раздел «Муниципальное самоуправление» является важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местных администраций [24, c. 113].
В соответствии с Конституцией РФ разработан, одобрен и принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы и основы формирования и организации местного самоуправления.
Местное самоуправление – одна из основ конституционного строя и форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления с учетом исторических и местных традиций.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом зависит от уровня развития его правовой основы.
Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об Уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок разработки и регистрации, закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепляет основу деятельности органов местного самоуправления, где структуру территориальных органов определяет население муниципального образования, а представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права.
В соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» законодательно регулируется финансово-экономическая основа формирования местного самоуправления муниципального образования [24, c. 113].
Финансовая основа местного самоуправления состоит из местного бюджета, источников его формирования и самостоятельности территориальных органов самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета.
Основным законом, или местной (муниципальной) конституцией, можно назвать Устав муниципального образования, который является основой формирования территориальных органов самоуправления. Устав принимает и разрабатывает каждое муниципальное образование, принимается представительным органом местного самоуправления непосредственно.
Руководствуясь Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством в городах принимается Устав в качестве правовой основы организации и формирования местного самоуправления.
Представительным органом местного самоуправления в городе является Городской Совет депутатов – выборный орган городского самоуправления. Исполнительным органом власти в городе является администрация города.
Необходимо осуществить разработку, издание и распространение научной и учебно-методической литературы для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методической литературы по вопросам организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного самоуправления.
Тем самым, законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов.
Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований, требует их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим, необходимо наличие научно-методического обеспечения местного самоуправления, как на федеральном, так и на региональном уровнях [25].
Однако, для многих городов оказывается трудным воспользоваться открывающимися новым законодательством возможностями. Тому есть много причин – как «внешнего» характера, так и «внутреннего», связанного с необходимостью перестройки организационной среды, а нередко и психологии людей, занимающихся вопросами городского развития [26, c. 114].
Остается неразработанным правовое пространство экономического развития российских городов. В обеспечение реализации базового федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года Правительством РФ был определен перечень законов, нацеленных на разработку ключевых проблем развития муниципальных образований. Среди этих проблем: укрепление финансово-экономической самостоятельности, развитие механизмов местных бюджетов и межбюджетных отношений, реформа отношений в сфере муниципальной собственности, прежде всего собственности на землю, формирование конкретных механизмов экономического развития, хозяйственного и инвестиционного климата, в частности.
Экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно бьет по городам. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.
Для городов, буквально брошенных в условия рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь, и часто – на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжелое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями. Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля (к числу таких городов относится большинство так называемых «малых» городов) [27, c. 108].
Условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной финансово-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределенность в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, взаимоувязанные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т.п.
Наконец, необходимо упомянуть об изменившихся международных условиях. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. По существу, только соображения безопасности и максимальной прибыльности на вложенные средства влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций – как иностранных, так и национальных.
Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру – как политические, так и технические, – и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал – из России или, например, из Бразилии [28, с. 13].
Однако дело не ограничивается только сложностью «внешней» среды. Все более заметными становятся проблемы субъективного характера.
Первая из них – недостаточно активная позиция самих городов. В соответствии с реалиями рыночной экономики российские города превращаются в самостоятельные экономические субъекты. В нормальных экономических условиях (отличных от чрезвычайных – стихийных бедствий, например) города, которые стремятся заниматься своим экономическим развитием, не должны делать ставку на реальную помощь государства – как организационную, так и материальную, в частности, в виде дотаций на развитие городского хозяйства и централизованных государственных инвестиций в экономику [29].
Вторая проблема связана с трудностями организационного характера. В городах складывается типичная противоречивая ситуация: сотрудники городских администраций знают ситуацию в собственных городах, обладают разнообразной, порой уникальной информацией, однако вопросами самостоятельного определения места города и стратегических направлений его развития они практически не занимаются. Причинами этого являются отсутствие опыта такой работы или просто отступление стратегических задач на второй план на фоне текущей работы. Одновременно, специалисты, знакомые с подходами к муниципальному экономическому планированию – представляющие либо местные, либо иногородние учреждения – либо плохо владеют ситуацией в городе, либо остаются со своими рекомендациями невостребованными.
Качественная среда проживания означает для жителей возможность:
– найти работу;
– получить в городе комплекс услуг, позволяющих максимально удовлетворить свои жизненные потребности. Для достижения данной цели в городе должны быть проведены различные экономические преобразования, которые позволяли бы решать целый комплекс задач, в числе которых:
– обеспечение функционирования городских предприятий, которое позволит создать эффективную занятость жителей города и сформировать устойчивую налоговую базу;
– обеспечение эффективного использования всех городских ресурсов, включая финансовые средства, объекты муниципальной собственности (недвижимость, земельные ресурсы, ценные бумаги) и пр., для создания нового качества городской среды [30, c. 85].
Говоря о целях экономического развития городов и других муниципальных образований, необходимо также упомянуть его макроэкономическую функцию. Именно на территории муниципалитетов расположен экономический потенциал страны, именно там создается национальное богатство, формируется налоговая база. Успех экономического развития городов имеет пространственное измерение, его важнейшим результатом станет освоение экономического пространства России, развитие новых (не только столичных) «полюсов роста» на периферии страны и периферии каждого региона. Эта цель, разумеется, носит опосредованный характер для самих городов, однако она исключительно актуальна для государства, которое тоже выступает одной из сторон, заинтересованных в процессе городского экономического развития.
Таким образом, предлагается исходить из того, что экономическое развитие города есть комплексный процесс изменений в городской экономике, направленный на улучшение качества жизни городского сообщества, управляемый органами городского самоуправления при привлечении всех прочих заинтересованных сторон.
Это определение является почти универсальным, оно исключает лишь некоторые особые случаи, связанные, в частности, с неэффективностью существования того или иного поселения. К таким поселениям можно отнести, например, монопрофильные поселки в районах Крайнего Севера, поддерживать которые в нынешних экономических условиях нередко становится невозможным.
Ключевой момент экономического развития городов – планирование нового типа.
Среди партнеров Фонда «Институт экономики города» интересные разработки в этой сфере демонстрируют Череповец, Хабаровск, Новгород, Псков и ряд других городов [31, c. 77].
Многие российские города более или менее успешно проводят реформирование собственной экономики. Однако положительный эффект от успехов в отдельных сферах экономического и социального развития не достигает тех значений, которые могли бы быть получены в результате системной работы. В перечисленных выше городах происходит объективный процесс перехода от «прорывов» в отдельных направлениях к формированию стратегии экономического развития города, оформляющейся в различные планы и другие программные документы.
Новые планы коренным образом отличается от тех, которые были в ходу в период плановой социалистической экономики. Традиционно, документом, определявшим параметры развития города, был план социально-экономического развития, либо генеральный план развития территории города. Первый обычно представлял собой набор отраслевых программ с контрольными показателями и перечнем ответственных за их выполнение. Второй характеризовал планировку и застройку территории поселения, разрабатывался проектной организацией, нередко по заказу министерств или ведомств, хозяйственные объекты которых находились на территории города, и часто носил ведомственный характер. Как первый, так и второй разрабатывались на основе директив, «спускаемых сверху». При этом возможность гибко реагировать на изменяющиеся условия выполнения была минимальной [17, c. 107].
Сегодня, в условиях системного кризиса, почти все города России вынуждены сами заботиться о своем развитии. Для людей, принимающих решения, будь то городская власть или неформальная группа, взявшая на себя ответственность за судьбу города и тем самым превратившаяся в субъекта управления развитием, необходимо не только иметь варианты решений, но и представлять возможные предсказуемые и непредсказуемые последствия. Это означает, что, наравне с необходимостью подготовки технологий управления развитием города, крайне актуальным становится создание теории управления развитием сложных самоорганизующихся систем.
Завершая обзор литературы по теме, можно заключить, что глубоко проработаны целые пласты теоретико-методологического осмысления развития города, наметился «прорыв» в понимании важности форм организации деятельности с учетом ценностных ориентации, которыми обладает городское население. Вместе с тем очевидна потребность в исследовании ценностных ориентации населения монопрофильного города в конкретный временной период. Восполнение указанного пробела предстает как актуальная научная проблема, разрешению которой посвящено данное исследование.
С точки зрения видов реализуемых функций, в совокупность моногородов входят поселения, выполняющие функции как экономического, так и внеэкономического характера. Причем среди функций экономического характера наиболее распространены функции промышленные. В России наиболее активно шло формирование моногородов в таких отраслях промышленности, как легкая промышленность, черная, цветная металлургия, машиностроение, угле- нефте- и газодобыча, лесная и пищевая промышленность. Среди внеэкономических функций специфическими именно для России на ранней стадии развития моногородов были функция территориального освоения пространства и военно-политическая, на современном этапе яркими российскими представителями моногородов являются наукограды, городские поселения, возникшие вокруг пенитенциарных учреждений. В условиях рыночной экономики основанной на многообразии форм собственности, главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективная закономерность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности муниципального образования, всех его сфер, требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального управления. Государство не может выполнять функцию управления развитием города. Модель, действовавшая в тоталитарной схеме, сегодня не действует. Законодательством определено, что за перспективное социально-экономическое развитие муниципального образования отвечает местная власть (городская администрация), а за развитие области отвечает государство в лице органов власти этой области. Это означает, что отсутствует субъект, принимающий конкретные решения по управлению развитием. При этом законом и сегодняшней практикой вовсе не решен вопрос о ресурсах, которые рассредоточены среди всех участников процесса.
2. Проблемно-аналитический взгляд на управление развитием монопрофильного города
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
