Автореферат (1136486), страница 4

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

Финансовоеведомство не всегда, но как правило, особенно при условии существованиянекоторой автономии, стоит на позиции сохранения бюджетного баланса, и поэтой причине оппонирует популярным решениям.В разные периоды времени акторы обладают различным объемомвлияния на бюджетный процесс. Их конкурирующие цели и интересы создаютнекий динамический баланс, закрепленный в «правилах игры» бюджетногопроцесса и итоговых законах о бюджете на очередной финансовый год.Третийпараграф«Теоретико-методологическийподходкисследованию бюджетного процесса» посвящен определению теоретическихоснований анализа бюджетного процесса и рассмотрению политологическихконцепций, применимых для изучения ситуации в субъектах РФ.Теория инкрементального бюджетирования создана исследователямифедерального бюджетного процесса в США в 1960-х гг.

Приверженцы теории(А. Вилдавски, Р. Фенно, Дж. Уайт) полагали, что изменения в бюджетепроисходят в ходе переговоров множества заинтересованных политическихакторов, и потому, как правило, носят эволюционный и иррациональныйхарактер. Бюджет «равномерно распределяет разочарования» между всемисторонами, участвующими в переговорах и достигающими компромисса, и вэтом качестве отражает плюралистические ценности политической системыСоединенных Штатов.В 1980-х гг. изменившиеся экономические условия предопределилипреобразование баланса политических сил, переход к более контролируемым16формам бюджетного процесса и создание теорий, предлагающих объяснениеновых правил в сфере бюджета.

Так, теория микро-макробюджетирования (Л.ЛеЛауп) прослеживает зависимость между наличием сильной бюджетнойсистемы с жесткой финансовой дисциплиной и механизмом утверждениябюджетныхнормпреимущественнонавысшемуровнепринятиягосударственных решений.

Слабым, действующим в соответствии с правиломинкрементализма и подверженным давлению различных групп бюджетнымсистемам соответствует процесс принятия решений на микроуровне, в ходевзаимодействия множества акторов.Для проведения оценки конкретных случаев автор работы предлагаеткритерии, находящиеся в основе типологизации бюджетного процесса вуказанных теориях: критерий рационализации существующих «правил игры» икритерий плюралистичности бюджетного процесса. Критерий рационализацииотносится к степени формализации правил бюджетного процесса, степени ихсоответствия принципам экономической эффективности и политическойцелесообразности.

Понятие плюралистичности необходимо, чтобы оценитьхарактер бюджетного процесса в соответствии с широтой круга эффективновоздействующих на него акторов. При помощи данных критериев выделенычетыре абстрактные модели бюджетного процесса: «модель благонамеренногодеспота»(моноцентричныйпредставительстваинтересов»рационализированный(полицентричныйпроцесс),«модельрационализированныйпроцесс), «модель произвола» (моноцентричный инкрементальный процесс),«модель договоренностей» (полицентричный инкрементальный процесс).Вчетвертомпараграфе«Принятиеполитическихрешенийвбюджетном процессе РФ» выделяются три этапа становления бюджетногопроцесса в России.

Хронологические рамки первого периода, для которого былхарактерен неформализованный и слабо рационализированный бюджетныйпроцесс, – со времени распада Советского Союза до 1998-2000 годов. Второйпериод (2000-2006 гг.) начался с введением в действие ряда основополагающих17нормативных актов в бюджетно-налоговой сфере и запуском процессасосредоточения принятия решений на уровне федерального центра. Бюджетныереформы и введение централизованного контроля в этот период не былиответомнанеэффективностьгосударственногоуправления,ставвспомогательным средством политической стабилизации. С 2007 г., когдапотенциал реформы как инструмента властной централизации был исчерпан,началсятретийпериод,важнойчертойкоторогосталотходотдекларированных рационалистических норм бюджетной реформы.В современном бюджетном процессе действует комплекс формальных инеформальных норм, определяющих решение важнейших содержательныхвопросов.

Анализ интервью, проведенных с участниками бюджетного процесса,позволяет выделить три основных политических аспекта, взаимосвязанныхмежду собой.Во-первых, это бюджетная реформа, подразумевающая воплощениетакихпринциповкакэффективность,экономностьипрозрачностьрасходования средств, четкое разделение полномочий между уровнями власти,связьмеждуполитическимицелямигосударстваиихфинансовымобеспечением, снижение доли субъективных индивидуальных решений впользу решений, принимаемых согласно публичным правилам. Бесспорнымявляется факт, что так или иначе эти принципы воплощались на протяжении2000-х годов. Тем не менее, говорить об их торжестве преждевременно.Большинство нововведений, нацеленных на их реализацию, до сих пор имеютслишком неопределенные области применения и слабую политическуюподдержку.Второй политический аспект связан с поиском оптимального объемарасходных обязательств российского государства.

В первой половине 2000-хгг. финансовые возможности и обязательства государства были приведены всбалансированное состояние. Однако предвыборный 2007 г. стал началомпериода постоянного роста дополнительных расходов, что некоторые эксперты18связывают с растущей зависимостью российского бюджета от нефтегазовыхдоходов и нарастанием политического давления в направлении расходованиябольшей доли «свалившихся с неба нефтедолларов». Сбалансированнымбюджет России может быть лишь при постоянном повышении цен наэнергоносители, и это делает его неустойчивым в стратегической перспективе.Вопрос о структурировании бюджетных взаимодействий междууровнями власти является третьим значимым политическим аспектомбюджетного процесса.

Основной характеристикой межбюджетных отношенийв России в 2000-е гг. стала конкуренция регионов за федеральный бюджетныйресурс, возможная в условиях индивидуального, фаворитистского подходафедерального центра к регионам. Неформальное пространство взаимодействияЦентра и регионов во второй половине 2000-х гг.

расширялось, в связи с чемвозник запрос со стороны последних на установление прозрачных ипредсказуемых правил распределения финансовых средств. Реализации этоготребования препятствуют опасения федеральных органов власти, связанные снежеланием потерять управленческий контроль над регионами.Вцелом,полученныевходеэкспертныхинтервьюданныесвидетельствуют о том, что российская модель принятия решений ораспоряжении бюджетными средствами во многом иррациональна и действуетблагодаряинкрементальнымпрактикам.Однакоподдерживающимеекачеством политической системы является не плюрализм и не политическаяконкуренция, как в политической практике некоторых западных стран, амонополия доминирующего актора – исполнительной власти, обладающейфрагментированными и зачастую противоречивыми интересами.Вторая глава «Разнообразие политических практик в бюджетномпроцессе субъектов РФ» обобщает исследование возможностей и ограниченийв действиях региональных политических акторов, которые обуславливаютформирование уникальных моделей бюджетного процесса в субъектах РФ.19В первом параграфе «Политические акторы и их роль в региональномбюджетном процессе» приводится анализ типичных ролей и стратегий такихполитических акторов бюджетного процесса регионов как федеральный центр,региональная исполнительная власть и губернатор, финансовое ведомство,законодательный орган, партийные организации, муниципальные органывласти, экономические группы интересов, общественность.Усиление зависимости субнациональных бюджетов от федеральныхтрансфертов в 2000-е гг.

сделало федеральный центр важнейшим акторомрегионального бюджетного процесса, поставив его в положение «дарующего»по отношению к «просящему», и заблокировало политические амбициирегиональных игроков. При этом отдельные структуры федерального уровнядемонстрируют возможности избирательного контроля над некоторыми«социально-значимыми» сферами, находящимися в сфере ответственностирегионов, и отдают в их полное распоряжение ряд неформальных инструментоврегулирования локальных процессов.Тем не менее, губернатор и ближний круг его соратников не теряютстатуса ведущего участника бюджетного процесса и разработчика бюджетнойстратегии региона.

При этом их участие в бюджетном процессе со временемприобрело некий символический смысл властного атрибута. Централизованныйпроцесс распределенияфинансового ресурса внес односущественноеизменение в это положение вещей, стимулировав мотивацию на получениерентных доходов в виде финансовой помощи со стороны Центра. Отношениягубернаторской команды с другими акторами, оказывающими воздействие набюджетныйпроцесс,вомногомопределяютсяуспехомконвертацииспособностей лоббирования на федеральном уровне в политический ресурс.Вовторомпараграфе«Ограничениярегиональнойвластивбюджетном процессе» показано, что в практике взаимоотношений Центра ирегионов действуют два основных способа ограничения свободы региональныхвластей в процессе распоряжения бюджетными средствами.

Первый связан с20постепенным снижением доли региональных налоговых и неналоговых доходовв консолидированном бюджете страны с начала 2000-х годов, второй – снеформализованным вмешательством федерального центра в сферы принятиярешений, законодательно закрепленные за регионами.В силу ограничений, наложенных федеральным центром, пространстводля маневра в управлении бюджетным процессом на уровне регионов сужено.Тем не менее, разнообразие политических и управленческих практик врегионах сохраняется. В третьем параграфе «Возможности региональнойвласти в бюджетном процессе» существующие практики структурированы потрем выделенным политическим аспектам бюджетного процесса.

В сферереализации бюджетной реформы их разнообразие обусловлено тем, чторегионы обладают значительными формальными полномочиями, однако неимеют достаточной политической мотивации к их осуществлению. В сферерегулирования объема расходов – тем, что устойчивость региональной власти иразвитиетерриториинепоставленывзависимостьотэкономностирасходования средств и уровня финансовой дисциплины. В межбюджетныхотношениях – тем, что региональная власть самостоятельно выбираетинструменты финансирования муниципалитетов, чаще склоняясь к вариантам,подразумевающимконцентрациюфинансовыхсредствврегиональномбюджете.Третья глава «Политические аспекты бюджетного процесса в трехсубъектах Федерации» включает анализ трех случаев бюджетного процесса всубъектах РФ. Выбор регионов определен достаточно схожими параметрамирегиональной экономики и положением донора федерального бюджета.

Крометого, он диктуется различиями в административном статусе и конфигурациивластных отношений.В первом параграфе «Республика Татарстан» автор утверждает, чтодействующая в регионе система бюджетных правил является наиболее успешнореализованной и политически рациональной стратегией региональных властей.21Эффективное использование приемов шантажа в процессе торга с Центром в1990-х годах поставило Татарстан в привилегированное положение вфинансовых взаимоотношениях с Федерацией. В 2000-х годах Татарстанпрочно занял позицию абсолютно лояльного и «образцового» региона,фаворита во всех видах конкуренции за финансовый ресурс Федерации.

Характеристики

Список файлов диссертации