Диссертация (1098697), страница 15
Текст из файла (страница 15)
Большинство нововведений в области гарантийного федерального избирательного законодательства касалось именно электорального статуса политических партий. Согласно новой нормативной базе, с июля 2003 г. общероссийские партии становились единственным видом избирательного объединения на федеральных и региональных выборах, региональные партии попадали под запрет. До 1 января 2004 г. в рамках избирательных блоков помимо политических партий и их региональных отделений в формировании
142 Лапина Н., Чирикова А. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит : аналитический доклад. М., 2004. [Электронный ресурс]. URL : http://www.fesmos.ru/Pubikat/19_RegElit2004/regelit.html
143 См.: Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-
региональных парламентов могли участвовать общероссийские общественные объединения, созданные в форме общественных организаций или общественных движений, однако после указанного срока их право входить в состав избирательных блоков было отменено144, а с 2005 г. создание избирательных блоков на выборах всех уровней и вовсе было запрещено.
Кроме того, Федеральный закон вводил в систему избирательного права новые институт и категорию – электоральные преференции для парламентских политических партий, которые заключались в том, что без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога регистрировались кандидаты, списки кандидатов, выдвинутые теми политическими партиями, федеральные списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов по результатам выборов депутатов Государственной Думы текущего созыва.
Согласно измененному в 2002 г. Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в качестве обязательного компонента региональной избирательной системы предусматривалась пропорциональная часть распределения депутатских мандатов, то есть вводилось требование об избрании не менее 50% депутатов представительных органов власти субъектов Федерации по пропорциональной системе. Однако переход к смешанному (или полностью пропорциональному) принципу формирования парламентов субъектов Федерации должен был произойти не сразу. С момента принятия закона до 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, который давал законодателям на местах время для приведения регионального законодательства в соответствие с новыми положениями
Федерального закона145.
144 Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. А.В. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы. М., 2005. С. 200.
145 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации :федер. закон : с изм. на 22 апреля 2010 года от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 2010. № 17.
Применительно к регионам страны в целом, пропорциональную избирательную систему можно считать новой, так как на протяжении 1990-х– 2000-х гг. наиболее широкое распространение на выборах депутатов в субъектах РФ получила мажоритарная система, и лишь в нескольких регионах выборы в законодательные органы проводились на основании иных избирательных систем и принципов формирования избирательных округов. В частности, начиная с 1993 г. смешанная, мажоритарно-пропорциональная система применялась для выборов депутатского корпуса в девяти субъектах РФ – Красноярском крае, Свердловской, Калининградской, Саратовской и Псковской областях, в республиках Марий Эл и Тыва, Корякском и Усть- Ордынском Бурятском автономных округах. Однако лишь в Красноярском крае, Калининградской и Свердловской областях эта система применялась больше одного раза. В Псковской области первые выборы по смешанной системе прошли незадолго до ее законодательного закрепления в качестве обязательной на федеральном уровне – в 2002 г. В остальных пяти территориях от применения мажоритарно-пропорциональной системы
отказались после первого ее применения146. При этом возможность
самостоятельного выбора региональными законодателями той или иной системы в большинстве случаев представлялась оправданной и объяснялась
«их стремлением учесть региональные особенности, в том числе многообразие политических, социально-экономических и демографических условий проведения выборов в каждом из субъектов Российской Федерации, местные традиции электорального поведения избирателей» 147.
Следует отметить, что не все исследователи считают введение обязательного требования по применению пропорциональной избирательной системы на региональных выборах юридически и политически обоснованным. Так, Г.Д. Садовникова, ссылаясь на Конституцию РФ, в частности, пункт «г» ст. 71, который относит к ведению Российской
146 Кынев А., Любарев А. Новые региональные законы о выборах: проблема введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. №61.
147 Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика. М., 2001. Т. 1. С.7.
91
Федерации «установление федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти», и ст. 77, в которой говориться, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом», ставит вопрос о соответствии данной нормы принципам федерализма. По ее мнению, «Конституция ограничивает федерального законодателя определенными рамками – возможностью установления только общих принципов, а не конкретных норм о порядке формирования органов. Думается, федеральный законодатель вышел за пределы этих рамок, установив столь категоричную форму. Целесообразным представляется закрепить применение пропорциональной избирательной системы как один из вариантов формирования законодательного (представительного) органа (палаты органа) государственной власти субъекта РФ, но не устанавливать его
обязательность» 148. Кроме того, исследователем ставится под сомнение
необходимость искусственного форсирования создания новых партий:
«Порядок формирования законодательного органа субъекта РФ в демократическом федеративном правовом государстве должен обеспечивать идею народного представительства, как и порядок формирования всех представительных учреждений в стране. Если же в субъекте РФ отсутствует развитая партийная система, то депутаты, пришедшие в законодательный орган субъекта РФ по списку искусственно созданного регионального
148 Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской федерации (часть 1) // Представительная власть – XXI век. 2007. №4.
отделения партии, будут не представителями народа субъекта РФ, а ставленниками партийной верхушки» 149.
Среди исследователей есть мнение, что целесообразнее
«законодательно закрепить возможность самостоятельного выбора избирательной системы субъектами РФ, имеющими однопалатный парламент, а субъектам, имеющим двухпалатный парламент, сохранить требование Федерального закона относительно формирования не менее половины одной палаты парламента по пропорциональной системе, предоставив право формирования одной из палат парламента полностью по пропорциональной системе» 150.
Критическому анализу в научном сообществе подвергся и упомянутый
ранее Закон «О политических партиях»: «Органы народного представительства создаются в России не только на общефедеральном, но и на региональном и местном уровнях. А это означает, что в них должны быть представлены группы населения, объединенные целями и интересами, обусловленными спецификой данного субъекта Федерации или муниципального образования. Запрет на создание региональных, межрегиональных и местных партий ограничивает право народа на политическую самоорганизацию для более адекватного политического представительства и выражения интересов в органах государственной власти
и местного самоуправления» 151. Стоит отметить, что институциональное
закрепление федеральных партий в качестве основных акторов формирования представительных органов власти субъектов РФ происходило, с одной стороны, в условиях слабой укорененности партий в российской политической системе и политической культуре населения, а с другой – на
149 Садовникова Г.Д. Особенности функционирования органов народного представительства в федеративном государстве. Взаимодействие законодательных органов в Российской федерации (часть 1) // Представительная власть – XXI век. 2007. №4.
150 Безруков А.В. Формирование органов государственной власти субъектов РФ: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. №10. С. 27.
151 Глухарева А.К. Конституционно-правовые основы представительного характера гражданского общества
в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. №10. С.9.
фоне примера многих западных стран, где отмечается снижение партийной идентификации.
Помимо изменения непосредственно механизмов формирования региональных представительных органов и определения круга участвующих в этих процессах акторов, федеральный законодатель продолжал все в большей степени регулировать сферы, относящиеся к области функционирования региональных парламентов в качестве органов власти. В 2010 г. был принят ФЗ №42, предполагавший внесение очередных изменений в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», касавшихся численности региональных легислатур. Согласно нему, число депутатов ставится в зависимость от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Так, при численности избирателей менее 500 тыс. количество законотворцев в заксобрании должно быть не менее 15 и не более 50; от 500 до 1 миллиона – 25–70 депутатов; в регионах с численностью от 1 до 2 миллионов – не менее 35 и не более 90; и при наличии свыше 2 миллионов избирателей – от 45 до
110152.
Результатом постоянных корректировок избирательного законодательства, сопровождавших буквально каждую выборную кампанию в субъектах РФ, стало то, что первоначально наблюдавшееся стремление к достижению консенсуса между различными участниками ППР на федеральном уровне сменилось принятием решений ограниченным кругом лиц. Анализируя динамику реформирования нормативно-правовой базы, регулирующей выборный процесс, А.Е. Любарев отмечает, что многие
152 О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2010 года №42-ФЗ // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL : http://www.cikrf.ru/law/federal_law/42fz_050410.htm.
изменения, вносимые в 2000-е гг., практически никак не обсуждались общественностью и экспертным сообществом153.
Несомненно, что многие подходы к вопросу закрепления тех или иных принципов формирования и функционирования региональных органов государственной власти, в том числе законодательных, опосредовались общеполитической ситуацией в стране в тот или иной период. По мнению Д.Б. Орешкина, в России после распада Советского Союза решение вопроса относительно взаимоотношений центр – регионы имело две альтернативы:
«или федеральный центр пытается сломать сопротивление региональных элит, жестко внедряя демократический стандарт избирательных процедур и рискуя спровоцировать откол целого ряда суверенных территорий, … или он предоставит таким элитам право менять и деформировать избирательную систему (и демократию вообще) на своих территориях в обмен на политическую лояльность» 154. Анализ реформ избирательной системы позволяет согласиться с выводами исследователя о том, что в ельциновский период Кремлем была выбрана вторая альтернатива в силу ряда причин. Главная среди них – необходимость сохранения территориального единства страны. В 2000-е гг. в связи с изменением руководства страны, отчасти управленческой команды, а также в силу объективных проблем, связанных с
обострением конфликтов по линии центр – регионы, в качестве стратегических были выбраны новые цели: усиление власти Президента путем выстраивания вертикали власти и, как следствие, установления контроля за всеми группами интересов, и прежде всего – региональными элитами. Не случайно основные реформаторские шаги последнего десятилетия – отмену выборности глав субъектов федерации, введение смешанной избирательной системы на региональных выборах и пропорциональной на федеральном уровне – А.Ф. Иванов и С.В. Устименко связывают с необходимостью исполнительной власти «закрытия элиты» или
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
