Политика в области социального страхования и пенсионного обеспечения
Тема VIII. Политика в области социального страхования и пенсионного обеспечения
I. Виды социальных рисков и направления социального страхования
Социальное страхование – институт социальной защиты экономически активного населения от рисков утраты доходов из-за потери трудоспособности, места работы или дополнительных расходов, связанных с лечением.
Социальный риск – вероятность наступления материальной необеспеченности в результате утраты заработка или трудового дохода по объективным, социально значимым причинам, а также необходимости дополнительных расходов на лечение и социальные услуги.
Социальными признаются опасности (риски), возникающие по причинам общественного характера и защищаться от которых индивидуально с высокой степенью надежности в большинстве случаев невозможно. Они предопределены сложным комплексом объективных социально-экономических условий и практически не зависят от воли отдельного человека. Социальные риски – это факторы нарушения нормального социального положения людей при повреждении здоровья, утраты трудоспособности или отсутствия спроса на труд (безработица), сопровождающиеся наступлением для трудозанятого населения материальной необеспеченности, а для семей – утратой источника дохода в случае потери кормильца. Для отдельного индивида эти явления могут быть случайными, а в целом для общества явление постоянное и массовое. Поскольку социальные риски носят объективный характер, то и механизм защиты от них должен иметь надежный характер. Поэтому страхование от них должно быть обязательным (по закону) для охвата всех работающих, а бремя финансовой нагрузки должны солидарно нести основные социальные субъекты – работодатели и работники. При этом доля финансового участия социальных партнеров может быть разной, но каждая страна стремиться найти оптимальные для нее пропорции финансовой ответственности с учетом конкретных социально-экономических условий, культурных и психологических традиций.
Такой подход отвечает природе социальной политики при общественном устройстве с развитой рыночной экономикой, которая формируется на следующих принципах:
- самоответственность людей наемного труда и их работодателей за финансовое обеспечение приемлемого уровня социальной защиты;
- солидарная поддержка трудозанятым населением и работодателями наименее защищенных работников и их семей (здоровый платит за больного, работники с высокими доходами оказывают солидарную помощь работникам с низкими доходами);
Рекомендуемые материалы
- оптимальная поддержка (принцип субсидиарности), который определяет меру (рамки) солидарной поддержки и фиксирует ее размер.
Защита от конкретных видов социального риска может быть организована в рамках отдельных направлений (секторов) социального страхования:
1. Пенсионное страхование (по старости, инвалидности, потере кормильца);
2. Медицинское страхование – оплата медицинской помощи, включая оплату временной нетрудоспособности.
3. Страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм, профессиональные заболевания, пенсии иждивенцам погибших на производстве).
4. Страхование в связи с безработицей (пособие по безработице, переобучение и трудоустройство).
Из изложенного следует вывод: предметом социального страхования являются экономические и правовые отношения субъектов по формированию и расходованию финансовых средств, предназначенных для защиты трудозанятого населения от социальных рисков, а также по организации медицинской и реабилитационной помощи. Социальные риски могут быть классифицированы по степени опасности для отдельных социальных групп и слоев трудящихся. Если степень опасности низкая – то организационно-правовая форма носит добровольный характер, если высокая, она, как правило, носит обязательный (по закону) характер.
II. Социальное страхование как институт социальной защиты
В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) социальной защиты населения:
- социальное страхование (далее СС);
- социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;
- частная страховая инициатива;
- социальные услуги, оказываемые предприятиями.
В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих четырех форм социальной защиты играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, организующие и управляющие органы. Накопленный опыт свидетельствует, что система СС – это основной институт социальной защиты в условиях рыночной экономики.
В социальном страховании органично сочетаются экономические и социальные элементы защиты, призванные обеспечить застрахованному лицу с помощью соответствующих финансовых, организационных и правовых механизмов возможности по компенсации утраченного заработка или дополнительных непредвиденных расходов. Направленность института обязательного соцстрахования выражается в сохранении имеющегося (достигнутого) жизненного уровня застрахованных. Это достигается с помощью важнейших функций института соц. страхования: воспроизводственной , солидарного перераспределения и социальной защиты. Приемлемым уровнем социальных гарантий для застрахованных при наступлении страховых случаев по рекомендации МОТ считается 40-50 % возможного замещения заработной платы.
По вероятности события для отдельного застрахованного выделяют две типичные ситуации:
1. Событие является неопределенным – страхование от несчастных случаев на производстве, по безработице, медицинское страхование. Кто не реализовал своих страховых прав (из-за отсутствия страхового события), оказывает солидарную поддержку тем застрахованным, для которых оно наступило.
2. Наступление страхового события непременно произойдет (пенсионное страхование), но только для тех застрахованных, которые доживут до определенного периода – установленного законом возраста выхода на пенсию.
Финансовыми источниками СС служат обязательные страховые взносы работодателей и работников. По своей экономической природе страховые взносы в системе СС считаются резервируемой на случай наступления страхового события частью заработной платы (в специальных фондах вне предприятий), которая состоит из отчислений работников (с их текущей зарплаты) и средств работодателей, предназначенных на оплату рабочей силы (включенных в себестоимость продукции). Оптимальной пропорцией распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками считается паритетная основа. По объему финансовых средств, массовости охвата, разнообразию и качеству услуг СС служит базовым институтом социальной защиты. На долю существующих видов СС в развитых странах приходится, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и 15-20% ВВП. В России на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится 45% затрат на цели социальной защиты и 8% ВВП.
Построение рыночной финансовой модели СС в Беларуси и России имеет три взаимоувязанных аспекта:
1. Определение источников финансирования, как способа накопления средств, достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты;
2. Распределение финансового бремени между основными субъектами страхования;
3. Способы использования (распределение и перераспределение страховых средств).
Трансформация общественной системы в России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков. Логика либеральных преобразований с неизбежностью ведет к коренным изменениям в механизмах социальной защиты. Вместо государственно-патерналистских должны создаться институты социальной защиты, в основе которых – личная ответственность индивида (а значит, и достаточной для этого зарплаты) и коллективно-групповые формы в виде обязательного и добровольного социального страхования. Однако условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты приемлемого уровня в России создать не удалось. Реальный уровень заработной платы не может служить достаточной базой для личного самофинансирования пенсионного и медицинского страхования, финансовые институты личного и социального страхования еще находятся на этапе своего становления. Недостаточно реальное разделение системы социального страхования и системы социальной помощи.
Действующая в России система социального страхования сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При достаточно высокой страховой нагрузке на работодателей уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемов вносимых страховых средств. Это объясняется тем, что система СС органически связана с системой зарплаты, налоговой системой, политикой и состоянием на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем. Пока формирование системы СС не увязано с указанными факторами, во многом определяющими качественные ее характеристики – уровень пенсий и других страховых выплат, качество и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся и т.п., построить эффективную систему социальной защиты в стране не удастся.
Формирование системы обязательного СС требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач общегосударственного масштаба:
1. Разработку доктрины системы социального страхования и его места в системе социальной защиты населения.
2. Формирование собственного правового поля СС, не допускающего его смешивания с правовым полем личного страхования, с одной стороны, и социальной помощью, с другой.
3. Определение форм, уровней и механизмов реализации социальных гарантий, обеспечиваемых различными видами СС.
4. Определение финансовых механизмов различных видов СС с учетом формирования оптимальной нагрузки субъектов страхования, увязанной с политикой зарплаты, доходов и налоговой политикой в стране.
В «Основных направлениях социально-экономического развития РБ на период до 2010 г.» поставлена задача повысить роль социального страхования как важнейшего механизма защиты граждан, призванного не только компенсировать издержки рыночной экономики, но и стимулировать ее развитие, придать ей социально-ориентированный характер.
III. Виды пенсионных систем и направления их совершенствования
В мировой практике применяется две основные схемы построения пенсионных систем, различающихся по способу финансирования:
1. Распределительная (солидарная) – когда финансирование расходов на выплату текущих пенсий осуществляется за счет собранных страховых взносов, уплачиваемых работодателями и гражданами. Размеры пенсий зависят от объема страховых отношений, поступивших в пенсионный фонд в текущий период времени и количества получателей пенсий, между которыми эти средства распределяются.
2. Накопительная (сберегательная), когда пенсии финансируются за счет предварительно накопленных каждым застрахованных средств по установленному тарифу), которые аккумулируются на личных счетах застрахованных. Размеры пенсий зависят от объема накопленных средств (с учетом накопленных процентов) до начала получения пенсии.
В некоторых государствах используется так называемая условно-накопительная схема, когда застрахованный имеет индивидуальный счет, на который помещаются его взносы и начисленные проценты. Однако накопление происходит условно, а не фактически, так как взносы работников не инвестируются, а немедленно идут на выплату пенсий. Такая система по своей природе остается распределительной. Есть пенсионные системы, в которых используется смешанный способ финансирования пенсий (распределительный с элементами накопления).
Системы пенсионного обеспечения во всем мире нуждаются в совершенствовании, что обусловлено имеющимися социально-экономическими и демографическими условиями. Цель пенсионных реформ состоит в создании стабильно функционирующих пенсионных систем, соответствующих интересам различных поколений и обеспечивающих увязку размеров пенсий с объемом уплаченных взносов на пенсионное страхование. Основные изменения, которые вводятся в пенсионные системы большинства стран, с целью обеспечения их финансовой устойчивости можно свести к следующему:
- Повышение возраста выхода на пенсию. При этом наблюдается повышение возраста выхода на пенсию женщин, который приравнивается либо приближается к возрасту мужчин (в Бельгии, Германии, Испании, Нидерландах, США, Финляндии, Швеции, Японии - возраст выхода на пенсию одинаков для мужчин и женщин – 65 лет, во Франции -60 лет, а в Австрии, Великобритании и Грузии – 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. Эстония – 63 для мужчин и 58,5 для женщин, Армения – 63,5 и 58,5, Казахстан – 63 и 58).
- Увеличение периода, за который учитывается заработок для начисления пенсий. В Германии период страхового стажа для получения полной пенсии составляет 35 лет, Франции 37,5 лет, Италии и Дании – 40, а в Бельгии - 40-45 лет.
- Сокращение размеров пенсии при выходе на пенсию ранее установленного возрасти (в Швеции выход на пенсию на два года раньше установленного возраста сокращает ее размер на 28 %).
- Сокращение пенсионных выплат путем введения системы индексации пенсии не по росту зарплаты в стране (такой механизм действует и в Беларуси), а по индексу цен (Великобритания), либо по росту реальной зарплаты (Германии, Япония).
- Введение индивидуальных накопительных счетов и частичная приватизация социального страхования.
Многие страны, используя накопительные элементы, одновременно совершенствуют существующую распределительную систему, сочетая, таким образом, два этих уровня и дополняя их третьим – добровольным дополнительным пенсионным страхованием.
IV. Перспективы и проблемы реформирования пенсионных систем в Беларуси и России
Начало проведению пенсионной реформы в России положило принятие соответствующей Концепции в августе 1995 года, во многом опиравшейся на германский опыт пенсионного обеспечения с его принципами страхования и солидарности поколений. Программа пенсионной реформы в Российской Федерации (1997 г.) предусматривает введение в существующую распределительную пенсионную систему накопительного элемента и внедрение в практику пенсионного обеспечения страховых механизмов в форме профессиональных пенсионных систем, а также индивидуальных именных накопительных и условно накопительных счетов.
Основа новой пенсионной системы в Российской Федерации – три составляющие ее части: базовая пенсия, устанавливаемая в фиксированном размере с поэтапным его приближением к величине прожиточного минимума пенсионера; страховая пенсия, зависящая от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете (система условных накопительных счетов); накопительная, создаваемая из страховых взносов, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета и доходов от его инвестирования.
Постепенно значение пенсий по распределительной формуле будет уменьшаться, и в перспективе они превратятся в гарантированный государством пенсионный минимум.
Внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий было начато с 2003 г. Впоследствии произошли некоторые изменения в подходах по реформированию пенсионной системы РФ. В частности, с 2005 г. обязательный накопительный компонент не распространяется на лиц, рожденных до 1 января 1968 г. Объясняется это необходимостью уменьшения социального налога и невозможностью для этой возрастной группы значительных накоплений до выхода на пенсию.
Основные направления преобразований пенсионной системы обозначены в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Республике Беларусь, одобренной постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 апреля 1997 г. № 349 и поддержанной Президентом Республики Беларусь (далее – Концепция), Программе реформирования пенсионного законодательства Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета министров Республики Беларусь от 4 марта 2002 г. № 294. Эти программные документы направлены на построение в республике многоуровневой пенсионной системы, которая будет органично сочетать государственные (обязательные) и негосударственные (дополнительные) формы пенсионного обеспечения граждан.
Решение задач, стоящих перед системой пенсионного обеспечения, предусматривает необходимость проведения, в первую очередь, организационно-структурных преобразований, направленных на построение пенсионной системы, которая должна состоять из следующих частей:
- государственного пенсионного страхования – системы мероприятий по обязательному страхованию социальных рисков (старости, инвалидности, смерти кормильца), сбору обязательных страховых взносов работодателей и работников и финансированию за счет этих средств выплаты соответствующих страховых пенсий;
- государственного пенсионного обеспечения – системы мероприятий по обеспечению выплаты пенсий, которые не обусловлены предварительной уплатой взносов на государственное пенсионное страхование, за счет средств республиканского бюджета;
- дополнительного пенсионного страхования и дополнительного пенсионного обеспечения – системы мероприятий, обеспечивающих в дополнение к государственному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению предоставление дополнительных пенсионных выплат за счет иных (альтернативных) источников.
Такая структура пенсионной системы допускает сосуществование и рациональное сочетание государственных и негосударственных форм социальной защиты и различных источников их финансирования. Основные различия между структурными составляющими обусловлены источниками финансирования и охватом участников.
Финансирование пенсий в рамках первой составляющей пенсионной системы должно осуществляться за счет целевых страховых взносов работодателей и работников.
Финансирование в рамках второй составляющей должно осуществляться, как и в настоящее время, за счет республиканского бюджета (круг охватываемых лиц: военнослужащие и приравненные к ним лица; граждане, пострадавшие в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; государственные служащие, граждане, имеющие заслуги перед государством; получатели социальных пенсий и некоторые другие).
Финансирование в рамках третьей составляющей будет осуществляться из других источников. Так, дополнительное пенсионное страхование должно осуществляться за счет дополнительных отчислений на эти цели работодателей и работников, а дополнительное пенсионное обеспечение, которому в большей степени присущи черты социальной помощи, за счет средств местных исполнительных и распорядительных органов, других органов и организаций, работодателей.
В процессе совершенствования пенсионной системы Республики Беларусь краеугольным является вопрос о выделении (об автономности) пенсионного страхования в самостоятельный вид социального страхования.
В связи с неблагоприятными демографическими тенденциями одной из главных является проблема роста численности пенсионеров. Основной мерой решения этой проблемы может являться отдаление возраста выхода на пенсию (эта мера используется практически всеми странами, осуществляющими реформу, в том числе государствами, ранее входившими в состав СССР, за исключение Российской Федерации и Украины).
Следует отметить, что в Беларуси средняя продолжительность получения пенсии женщинами составляет 23 года (это выдвигает нашу страну по данному показателю на передовые позиции среди других стран), мужчинами – около 14 лет. В Республике Беларусь системой пенсионного обеспечения охвачено около 2,5 млн. человек. Из них 72% - пенсии по возрасту, 12 % - пенсии по инвалидности, 6,2. % - по случаю потери кормильца, 2,1 % - социальные пенсии, 0,7 % - пенсии за выслугу лет, 1,1 % - иные пенсии. Пенсионные расходы составили в 1994 г. - 5,8 % ВВП, а в 2003 г. – 8,7 %.
Это во многом связано с демографическими проблемами. Если в 1990 г. на 100 пенсионеров приходилось 218 работников, то в 2003 г. – 164, а в 2005 г. по прогнозу их число составит уже 157. Такие изменения в соотношении плательщиков взносов и получателей пенсий будут происходить в последующие годы как в связи с выходом на пенсию лиц, родившихся в послевоенный период высокой рождаемости, так и в связи с сокращением занятости.
Сегодня в Беларуси различные пенсии получает более 26 % общей численности населения (в развитых государствах доля пенсионеров, как правило, не превышает 20 %). Демографическая ситуация складывается так, что к 2020 г. в республике 28 процентов населения будет старше нынешнего пенсионного возраста, а общая доля пенсионеров с учетом получателей пенсий по инвалидности и других пенсий, назначаемых в возрасте ниже пенсионного, превысит 32 %. Численность пенсионеров и работников со временем может сравняться.
При таком раскладе нагрузка на экономически активное население может стать чрезмерной. К тому же старение населения влечет за собой рост расходов не только на пенсионное обеспечение, но и на медицинское, социальное обслуживание. Что касается пенсионной системы, то она должна быть приспособлена к изменяющимся условиям.
В настоящее время институт пенсии рассматривается как институт замещения заработной платы для нетрудоспособных граждан в случаях старости, инвалидности, выслуги лет, потери кормильца. Предполагается, что размер получаемой пенсии должен быть соизмерим с получаемым ранее заработком. Вместе с тем, на нынешнем этапе развития нашего общества пенсия объективно не способна отвечать своему предназначению. Так, соотношение средней пенсии и средней зарплаты в 2003 г. составляло 41 %, тогда как по оценкам международных экспертов, данный показатель должен колебаться в пределах 65-75 %.
В настоящее время размер пенсий обусловлен, в первую очередь, экономическим факторами, влияющими на финансирование пенсионной системы и оборачивающимися потерями для пенсионеров, снижением уровня их социальной защищенности: ростом доли убыточных предприятий в стране, увеличением задолженности по уплате страховых взносов в Фонд социальной защиты населения, низким уровнем оплаты труда работников и др. Вторыми по влиянию на уровень пенсионного обеспечения, являются демографические факторы. Нельзя также приуменьшать и значение причин, негативно влияющих на уровень пенсий, которые находятся внутри самой пенсионной системы: это достаточно низкий возраст выхода на пенсию на общих основаниях, не всегда обоснованное предоставление права на досрочные пенсии; высокая нестраховая нагрузка пенсионного фонда за счет установления надбавок к пенсиям отдельным категориям; одновременная выплата заработной платы и пенсии и ряд других причин. По оценке международных экспертов характеристика пенсионных систем ряда государств СНГ (включая Беларусь) сводится к тому, что они дают «слишком мало, слишком многим, слишком рано».
Пенсионная система Республики Беларусь базируется на принципах социального страхования с использованием солидарно-распределительного подхода в формировании пенсионных средств и финансировании выплат (текущие пенсии выплачиваются за счет страховых взносов нынешних работников). Принцип солидарности действует как в отношении поколений и территорий, так и в отношении категорий получателей по видам пенсий.
Взносы по государственному социальному страхованию уплачиваются в Фонд социальной защиты населения, входящий в структуру Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. Более 80 % аккумулируемых в этом Фонде средств идет на пенсионное обеспечение, остальные – на выплаты, связанные с другими страховыми случаями: пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет и другие.
Весьма перспективным в условиях Республики Беларусь представляется введение условно-накопительных счетов. Для этого не потребуется изменения механизма финансирования пенсий, что позволит избежать проблем переходного периода. Поскольку размер пенсии в этом случае устанавливается исходя только из объема уплаченных страховых взносов. Это стимулирует длительное «зарабатывание» пенсии.
Вам также может быть полезна лекция "Абылай Хан".
Опыт реформирования пенсионных систем показывает, что рассчитывать лишь на результаты экономического роста нельзя, необходимо изыскивать резервы внутри самой пенсионной системы путем ее рационализации. С уверенностью сказать сегодня, какими будут преобразования в пенсионной системе и способ финансирования выплаты пенсий (распределительный, накопительный, смешанный) довольно сложно. Обществу еще предстоит решение непростой, многоаспектной проблемы баланса интересов экономически активного населения и поколения, оставившего рынок труда вследствие старости или инвалидности.
Реформирование пенсионной системы в Беларуси и России должно осуществляться в рамках Союзного государства на основе единых концептуальных подходов. Одинаковыми должны быть подходы для определения возрастных критериев выхода на пенсию. Необходимо сформировать систему, стимулирующую более длительный срок уплаты страховых взносов (более поздний выход на пенсию), однако, не принуждающую пожилых людей работать вопреки их желанию и возможностям. Главными приоритетами при создании системы пенсионного обеспечения Союзного государства выступают:
- приведения уровня пенсионного обеспечения в соответствие с объемом участи работника в финансировании пенсионной системы с учетом прожиточного минимума пенсионера;
- унификация порядка расчета пенсий в зависимости от суммы уплаченных страховых взносов;
- введение гибкой системы выхода на пенсию, предусматривающей повышение размеров пенсий при назначении пенсии в более позднем возрасте;
- формирование единого порядка учета страховых взносов граждан в пенсионную систему и введение механизма перевода пенсионных накоплений в пенсионные фонды Российской Федерации и Республики Беларусь в случае переезда граждан на постоянное место жительства в пределах Союзного государства.
