Административная ответственность за правонарушения, связанные с наркотиками
ТЕМА 13. Административная ответственность за правонарушения, связанные с наркотиками
Деликтологическая характеристика административных
правонарушений, связанных с наркотиками
Административная наркоделиктность представляет собой совокупность административных правонарушений, выявляемых в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также правонарушений и преступлений, совершенных в состоянии наркотического опьянения, выражается конкретными количественными показателями статистики.
В структуре административных правонарушений преобладает ответственность за немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ (ст. 6.9 КоАП РФ) и административная ответственность по статьям 6.8 и 10.4 КоАП РФ. В последние годы заметна тенденция повышения удельного веса управления транспортными средствами в состоянии наркотического опьянения и иного противоправного поведения, связанного с состоянием наркотического опьянения, а также пропаганды наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Относительно стабильны и существенны показатели ответственности за непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, и дикорастущей конопли.
Но реальное распространение наркомании и связанной с ней наркоделиктности не сравнима с данными статистики, скорее отражающей административную деятельность правоохранительных органов и константирующей сверхвысокий уровень латентности административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, который очевиден при сопоставлении количества выявляемых правонарушений с данными статистики органов здравоохранения и подтверждаем оценками экспертов и проводимыми специальными исследованиями.
Следует отметить, что административная деликтность как социальное явление трудно поддается количественному измерению в силу слабости и разобщенности ведомственной статистической базы и значительной латентности административных правонарушений. При этом необходимо учитывать то, что в Федеральной службе государственной статистики РФ нет единой статистической информации об административных правонарушениях и применяемых за их совершение мерах ответственности, подобной бывшей форме статотчетности Госкомстата СССР АП-1. Относительно полные и структурированные статистические базы данных созданы в МВД и ФСКН России.
Рекомендуемые материалы
История развития института административной ответственности
за правонарушения, связанные с наркотиками, и причины разрастания административной наркоделиктности
Административная ответственность за потребление наркотиков без назначения врача впервые была установлена Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. «Об усилении борьбы с наркоманией» и аналогичным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 года. В последующем положения указа были внесены в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в виде статьи 44 «Потребление наркотических веществ без назначения врача». Указ создал правовые основы реализации административной антинаркотической политики, отграничил административные средства противодействия распространению наркомании от уголовно-правовых и положил начало развития института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками. Несмотря на то, что нормы указа не получили массового применения, он имел важное профилактическое значение, поскольку установление запрета на потребление наркотиков явилось сдерживающим фактором немедицинского потребления наркотиков правопослушными гражданами.
Потребление наркотиков и действия в состоянии наркотического опьянения в отдельных случаях признавались административными правонарушениями Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. В частности, статьями 117 и 120 устанавливалась административная ответственность за управление транспортными средствами водителями в состоянии опьянения, в том числе и наркотического. Косвенное отношение к незаконным действиям с наркотиками имели такие правонарушения, как допуск должностными лицами, ответственными за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств, к управлению транспортными средствами водителей, находящихся в состоянии наркотического опьянения (ст.124 КоАП РСФСР), а также предусмотренное статьей 99 непринятие землепользователями мер по борьбе с сорняками, к которым относятся дикорастущие конопля и различные виды мака. Дела об административных правонарушениях по данным составам встречались в административной практике чрезвычайно редко и в целом мало повлияли на содержание и социальную ценность института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками. Кодекс, что очень важно, предусматривал административную ответственность несовершеннолетних и их родителей за потребление несовершеннолетними наркотических веществ без назначения врача (часть 1 ст. 164 КоАП РСФСР).
В дальнейшем законодательство развивалось на основе гуманных принципов по пути ограничения уголовных наказаний и расширения практики использования в отношении потребителей наркотиков мер административного принуждения. Такая административная политика соответствовала положениям Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года и Конвенции 1971 года о психотропных веществах. Длительное время субъектами административной ответственности оставались исключительно потребители наркотиков, что ограничивало возможности её использования и в итоге привело к негативным последствиям политического, законодательного и правоприменительного характера.
Предпринимаемые меры оказались явно недостаточными для изменения ситуации наркопотребления, и она неуклонно продолжала ухудшаться в 1980-е годы. На этот период приходится начало развития психоделической культуры в молодежной среде, постепенно изменившей в 1990-х социальную основу наркомании – злоупотребление наркотиков становится проблемой молодежной среды, приобретает относительно массовый характер, расширяется география наркомании. К 1990 году численность потребителей наркотиков достигла 118891 человека. Наибольшее количество потребителей наркотиков органами внутренних дел было выявлено в 1987 году, когда их число составило 130359 человек.
Ухудшение ситуации существенно изменило отношение политического руководства государства к проблеме наркомании. Решающим фактором изменения законодательства становится политика перестройки, гласности, активизации борьбы с негативными явлениями – пьянством, нетрудовыми доходами, наркоманией. В течение пяти лет с 1982 по 1987 год было принято несколько постановлений ЦК КПСС и Совета Министров РСФСР, требующих устранить недостатки в организации борьбы с наркоманией. Решающее воздействие на изменение административной антинаркотической политики и развитие института административной ответственности за незаконные действия с наркотиками оказало постановление ЦК КПСС от 12 июля 1987 года «О ходе выполнения постановления ЦК КПСС об усилении борьбы с наркоманией» и принятые в соответствии с ним нормативные акты.
Наиболее жесткое отношение общества и государства к потреблению наркотиков за все время правового регулирования этой проблемы было выражено в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1987 года «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР». Измененная редакция статьи 44 помимо ответственности за потребление наркотических средств устанавливала административную ответственность за незаконное приобретение или хранение без цели сбыта наркотических средств в небольших размерах. За подобные действия вводилась административная преюдиция уголовной ответственности, что изменило последствия административной ответственности и придало ей большую профилактическую значимость. Повторное привлечение в течение года к административной ответственности по ст. 44 КоАП за незаконное приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача могло повлечь уголовное наказание (ст. 224.3 УК РСФСР). Но на практике эта норма применялась относительно редко, а в последующем без достаточных оснований была признана неэффективной и противоречащей концепции прав человека и гражданина, конституционным нормам. Из содержания нормы была изъята ответственность за повторное потребление в течение года наркотических средств без назначения врача. В таком виде статья 224.3 УК РСФСР (как и часть 1 ст.225.1) просуществовала до введения в действие УК Российской Федерации в 1997 году.
В сравнении с редакцией 1984 года усилились меры административной ответственности, предусматриваемые санкцией статьи 44 КоАП РСФСР. Штраф в размере пятидесяти рублей заменен возможностью применения альтернативного взыскания: наложение штрафа в размере до ста рублей либо исправительными работами на срок от одного до двух месяцев с удержанием двадцати процентов заработка, а в исключительных случаях, если по обстоятельствам дела и с учетом личности нарушителя применение этих мер будет признанно недостаточным, - административный арест на срок до пятнадцати суток.
Указом помимо усиления административной ответственности вводились в правоприменительную практику новые институты. Статья 44 КоАП была дополнена примечанием, устанавливающим возможность добровольного раскаяния лиц, совершивших незаконные действия по приобретению и хранению наркотиков в небольших размерах для личного потребления. Для правонарушителей, потребивших наркотики, возможность добровольного раскаяния и освобождения от административной ответственности предусматривалась в случае добровольного обращения в медицинское учреждение за оказанием медицинской помощи в связи с потреблением наркотических средств без назначения врача.
В развитие требований Постановления Совета Министров СССР от 12.06.1987 года № 695 «О запрещении посева и выращивания гражданами масличного мака» Указ расширил круг субъектов административной ответственности за незаконные действия с наркотиками и непосредственно перечень видов деятельности, признаваемых общественно опасными и административно наказуемыми. Кодекс дополнился статьями 99¹ и 99², которые отнесли к административным правонарушениям бездействие должностных лиц в виде непринятия мер к обеспечению установленного режима охраны посевов конопли и масличного мака, мест хранения и переработки урожая этих культур, а равно непринятие мер к уничтожению пожнивных остатков и отходов производства, содержащих наркотические вещества, а также действия граждан и должностных лиц, состоящие в незаконном посеве или выращивании масличного мака, а также конопли, кроме видов, запрещенных к возделыванию. Помимо этого профилактическое значение административной ответственности было подкреплено установлением административной преюдиции уголовной ответственности за незаконный посев или выращивание масличного мака, а также конопли, кроме запрещенных к возделыванию видов. Повторное совершение указанных действий в течение года после наложения административного взыскания в соответствие с частью 1 ст. 225.1 УК РСФСР признавалось преступлением. Таким образом, административная ответственность за незаконные действия с наркотиками получила существенное развитие в качестве правового средства обеспечения административной правовой политики контроля за наркотиками.
Взвешенная и ответственная позиция законодателей просуществовала недолго. Решающую роль в изменении административной и уголовной политики в отношении потребителей наркотиков имело псевдодемократическое понимание проблемы наркомании и роли государственного принуждения, в том числе и административной ответственности, в обеспечении противодействия усилению наркотизации населения. В результате либерализации отношения общества, законодателей и части правоведов к проблеме потребления наркотиков 25 октября 1990 года Комитетом конституционного надзора СССР было принято Заключение «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией», в котором признавалось недопустимым рассматривать употребление наркотиков в качестве административного правонарушения, поскольку это противоречит Конституции СССР.
С момента вынесения заключения статья 44 КоАП в части административной ответственности за потребление утрачивала силу и не подлежала применению. Эту позицию поддержали законодатели РСФСР, приняв 5 декабря 1991 года Закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный Кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях». Изъяв из содержания ст. 44 КоАП РСФСР формулировки об ответственности за потребление наркотических средств, закон легализовал потребление наркотиков без назначения врача. Следует признать, что отмена запрета стала негативным условием быстрого распространения злоупотребления наркотиками, поскольку сам факт существования запрета на потребление наркотиков оказывал предупредительное воздействие на правосознание населения, показывал отношение государства к потреблению наркотиков как общественно опасному проступку.
Последующее десятилетие стало периодом прогрессирующего развития наркокультуры и наркопотребления в России. Каждые пять лет количество официально зарегистрированных потребителей с 1991 по 2001 год более чем утраивалось, а за десятилетие увеличилось в 7,5 раз. Коэффициент наркотизации населения в настоящее время находится на уровне 350 человек на 100 тысяч населения, против 19 в 1990 году, т.е. увеличился в 18 раз. Однако по самым сдержанным экспертным оценкам профессионалов-наркологов, к ним обращается лишь один больной из десяти. Следует согласиться с мнением ученых, что наркоситуация вошла в разряд глобальных угроз безопасности России, хотя Концепция национальной безопасности Российской Федерации не выделяет эту угрозу отдельной строкой, рассматривая её в контексте борьбы с преступностью.
В известной мере эти процессы были вызваны ослаблением государственного контроля и отсутствием реальной государственной административной политики профилактического правового противодействия распространению наркомании, злоупотребления наркотиками и их незаконному обороту. Решающими факторами развития негативной наркоситуации становятся распространение в обществе молодежной психоделической рейв-культуры, наркобизнес и контрабанда наркотиков. Основная причина наркотизации молодежи – высокий уровень предложения наркотиков, явная и скрытая пропаганда ценностей наркокультуры, эффективная система наркобизнеса. Процесс наркотизации молодежи развивается не спонтанно, а является результатом целенаправленной деятельности разрозненных организационно, но объединенных сходными целями и системой ценностей, преступных групп, сообществ и отдельных граждан, имеющих социальную наркокультурную ориентацию. Эти действия не находили должной оценки и противодействия в виде установления административной ответственности.
Как и любое явление, данный феномен можно объяснить субъективными и объективными причинами и факторами. К объективным причинам следует отнести смену общественно-политических условий и порожденные ими негативные последствия в области правоприменения. Под субъективными причинами следует понимать правовое поле, порожденное объективными политико-правовыми изменениями. Достаточно емко они охарактеризованы Президентом России В.В. Путиным на расширенном заседании коллегии Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ 30.03.04 г.: «Мы жили от кризиса к кризису. И в общественном сознании, и в государственных приоритетах на первое место вышли другие проблемы. Когда все трещало по швам, о наркомании мало кто думал».
В первую очередь к субъективным причинам мы относим:
- деструктивную правовую ситуацию, сложившуюся в 1991-2001 гг. в сфере установления административной ответственности за нарушение установленного режима оборота наркотических средств и психотропных веществ;
- разрушение сложившейся к 1990-м годам и нескоординированность существующей системы профилактики правонарушений;
- изъятие первоначально из административного, а теперь и из уголовного законодательства института назначения принудительного лечения наркозависимых лиц, при недостаточной урегулированности данной проблемы иными нормативно-правовыми актами;
- инертность государственной власти в формировании в рамках единой административной политики актуально-необходимой, целостной комплексной системы согласованных мер противодействия административной наркоделиктности и преступности, не позволяющей в полной мере использовать потенциал административно-правовых мер в предупреждении наркопреступности.
Сложившийся стереотип скептического отношения к оценке эффективности стабилизации наркоситуации посредством применения мер административной ответственности, среди отдельных сотрудников органов внутренних дел, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, наркологических подразделений выступает в качестве одного из немаловажных неблагоприятных субъективных факторов. К ним следует отнести также непрофессионализм и инертность отдельных исполнителей.
Объективные причины выражаются, прежде всего, в недоработанности и отдельной пробельности норм КоАП РФ, присущих любому вновь издаваемому законодательному акту, выверяемых и устраняемых на основании результатов правоприменительной практики, и наличии определенных недостатков регулирования правоотношений, возникающих в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие наркоделиктности.
Правовая природа административной ответственности
за правонарушения, связанные с наркотиками
Исторический анализ программных документов по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими позволяют высказать предположение о недооценке роли и профилактических возможностей административной ответственности в системе обеспечения наркологической безопасности общества.
Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противодействие преступности ослабляет не только существующий административно-правовой режим как одну из существенных составляющих правопорядка в России, но и не лучшим образом сказывается на криминогенной обстановке в стране. Наличие причинной связи между административной деликтностью и преступностью составляют одну из наиболее важных определяющих характеристик профилактической ценности административной ответственности.
Административная наркоделиктность и преступность - два взаимосвязанных блока противоправных проявлений. При этом специалисты выделяют две группы правонарушений, совершаемых на почве наркомании: совершаемые в состоянии наркотического опьянения и совершаемые с целью добывания материальных средств для последующего приобретения на них наркотических средств и психотропных веществ.
Например, анализ структуры преступлений, совершенных в 1998-2002 гг. в состоянии наркотического опьянения военнослужащими, показывает, что из них наибольшее количество приходится на долю преступлений: а) насильственной мотивации, в основном тяжких преступлений против личности (убийство, причинение тяжкого вреда здоровью, различные формы неуставных проявлений с тяжкими последствиями и т.п.) - ежегодно в среднем до 30-40%; б) корыстной направленности - до 20%; в) связанных с хищением, приобретением, хранением, сбытом наркотических средств; при этом удельный вес этих преступлений неуклонно возрастает: в 1998 г. - 23,5%, в 1999 г. - 56,0%, в 2000 г. - более 60%, в 2001 г. - 62,5%.
Единый предмет (наркотические средства, психотропные вещества и их аналоги), сходные формы административных правонарушений и преступлений, совпадение причин и условий, способствующих их совершению, наличие смежных составов в уголовном и административно-деликтном законодательстве (например, ст. 228 УК РФ и ст. 6.8 КоАП РФ, ст. 2282 УК РФ и ст. 10.4 КоАП РФ) обусловливают применение государственного принуждения прежде всего в отношении некриминальных форм противоправного поведения. Этим достигается экономия уголовной репрессии, поскольку юрисдикционный механизм срабатывает на более ранней стадии противоправного поведения, когда оно не достигло планки преступного деяния. Значение административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ заключается не только в обеспечении стабильности установленного административно-правового режима, но и способствует предупреждению наркопреступлений.
Необходимым условием для успешной реализации профилактики наркопреступности должна явиться интеграция уголовной и административной ответственности в рамках единой концепции борьбы с наркопреступностью и административной наркоделиктностью, к сожалению провозглашенной, но не реализуемой государством должным образом. Если определенность уголовной политики объективирована в законе, федеральных программах борьбы с преступностью, в руководстве судебной практикой, то основные направления усилий государства по противодействию административным правонарушениям выражены менее четко. Возможности административно-правового профилактического противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими не используются в основном из-за отсутствия единого подхода к его применению, недооценки государством его превентивного потенциала. В стране нет целостной концепции мер административного предупреждения и пресечения распространения наркотических средств и психотропных веществ.
Не отрицая огромного значения социального предупреждения нелегального оборота наркотических средств, психотропных веществ и злоупотребления ими, мы все же отмечаем, что в современных социально-экономических условиях на их положительный эффект можно рассчитывать только в долгосрочной перспективе. Поэтому, в настоящее время, необходимо в первую очередь должным образом использовать имеющиеся на вооружении административно-правовые средства пресечения наркотизма.
При этом необходимо иметь в виду не столько сам факт прекращения противоправного поведения посредством применения установленных законом разнообразных по своей правовой природе мер административного пресечения, а главным образом ориентацию на превентивное предназначение всех институтов административной ответственности в комплексе. В ходе их применения реализуется не только функция привлечения виновных к ответственности, но и функция непосредственного пресечения правонарушений и ряд других, в частности, функция изъятия наркотических средств и психотропных веществ из незаконного оборота, наиболее полно определяются субъекты специальной профилактики, осуществляемой правоохранительными органами и органами здравоохранения, а также предпринимаются определенные меры по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
Являясь установленными государством мерами ответственности за совершение административных правонарушений, административные наказания выступают в качестве главных правовых средств их превенции. Ст. 3.1 КоАП РФ одной из целей наказания закрепляет предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Производство по таким делам включает в себя задачу выявления причин и условий, способствующих их совершению (ст. 24.1).
Необходимо учитывать, что при всей значимости административной юрисдикции она не может существенно влиять на мотивацию противоправного поведения, так как ее механизм включается после совершения административных правонарушений. Не вызывает сомнения, что акцент на всеобщее привлечение к ответственности потребителей наркотиков не даст положительных результатов, без использования неправовых средств профилактического воздействия. Наиболее эффективно административное воздействие на ранней стадии наркотизации личности. Особенно при пресечении первых фактов употребления.
Вместе с тем, есть основание предположить, что должное применение мер административной ответственности позволит стабилизировать сложившуюся наркоситуацию на первоначальном этапе, а в перспективе снизить до социально приемлемого уровня.
Кроме того, применение норм административной ответственности позволяет более полно уточнить масштабы данного явления, медицинские учеты и криминологические прогнозы. Работа с данными об административной ответственности, увязанной с уголовной статистикой, является основой развития системы информационного обеспечения предупреждения преступности и административных правонарушений, связанных с наркотиками.
Сфера применения норм об административной ответственности не ограничивается только административной правовой профилактикой. Профилактическая природа административной ответственности находит свое опосредованное выражение и в оперативно-разыскной деятельности. Реализация норм, устанавливающих наказуемость потребления наркотических средств без назначения врача, предполагает первоначальное административное задержание лиц, находящихся в состоянии наркотического опьянения, а также возможность назначения в качестве одного из видов административного наказания административного ареста. Зачастую основания административного задержания и сопутствующих ему режимов досмотров являются единственно приемлемыми в выборе тактики пресечения конкретных противоправных деяний, связанных с незаконным хранением наркотических средств или психотропных веществ.
Как часть социальной ответственности и правовой системы административная ответственность выступает обеспечивающим фактором правомерного поведения в целом и в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в частности, важнейшим средством борьбы с административными наркоправонарушениями и первым бастионом борьбы с наркопреступностью. Являясь в государстве основным видом ответственности, она направлена на охрану правоотношений в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере, где государственные органы наделены правом контроля и надзора, а также привлечения к ответственности за совершение правонарушений.
Административная ответственность за правонарушения, связанные с наркотиками, представляет собой в объективном понимании реакцию государства на административное правонарушение в виде правоприменительной деятельности управомоченных субъектов по предъявлению обвинения, оценке правонарушения и применению к виновному лицу административного наказания. В субъективном понимании административная ответственность представляет собой правовое состояние (положение) правонарушителя, претерпевающего административно-процессуальное воздействие, лишения, предусмотренные наказанием, одновременно реализующего процессуальные права по обеспечению своих интересов.
Административная ответственность в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ является средством правоохраны его установленного режима и в основном направлено на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими, посредством установления и реализации всех ее институтов в силу возникающей необходимости реагирования органов государства на совершаемые административные наркоделикты.
Административная ответственность, являясь особым видом юридической ответственности, обладает всеми чертами, присущими последней. Вместе с тем административная ответственность представляет собой самостоятельный институт российского административного права, в значительной мере выражающий специфику административно-правового регулирования общественных отношений и его правоприменительную и правоохранительную функцию.
Анализ понятия и содержания административной ответственности как одного из видов юридической ответственности позволяет отметить, что она выступает в качестве одного из основных способов правовой защиты общественных отношений.
Характеризуя данное понятие, отметим, что административная ответственность - это форма реагирования органов государства на административное правонарушение, выражающаяся в применении к нарушителю карательных административных санкций. Она имеет единое материальное и процессуальное содержание, собственную нормативно-правовую основу, отличную от других видов ответственности, а ее нормы образуют самостоятельный институт административного права.
Под институтом административной ответственности понимается совокупность административно-материальных и административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредственному установлению факта и состава административного проступка, личности виновного, и применении к нему конкретного взыскания (или освобождения невиновного от него), а также отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотрения дела, вынесением, обжалованием и исполнением решений о взыскании.
Существует особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простотой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту.
Анализ признаков административной ответственности позволяет выделить три ее основания: нормативное, то есть систему норм, регулирующих ее; фактическое, то есть деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное нарушение); процессуальное, то есть акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное нарушение.
Наиболее существенные специфические признаки, свойственные административной ответственности, раскрываются через ее фактическое основание – административное правонарушение. Как определенный факт административное правонарушение порождает административную ответственность. Современная правовая наука признает два основания юридической ответственности вообще и административной ответственности в частности: во-первых, закон как правовое, формально-нормативное основание, и, во-вторых, правонарушения как основание фактическое, которое приводит в движение весь правоприменительный механизм юридической ответственности. Придавая большое значение фактическому основанию административной ответственности, закон детально закрепляет составляющие его признаки. Их определению посвящено большинство норм гл. 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность».
Административная ответственность в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ является средством правоохраны его установленного режима и в основном направлено на противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими посредством установления и реализации всех ее институтов в силу возникающей необходимости реагирования органов государства на совершаемые административные наркоделикты.
Эффективность же административного противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими во многом зависит от совершенствования правового регулирования нормативных оснований административной ответственности.
Законодательные основы административной
ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками
Анализ антинаркотического законодательства показывает, что правовая основа противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ в основном базируется на охранительных нормах, т.к. их предписания связаны, прежде всего, с регламентацией мер юридической ответственности, а также иных специфических государственно-принудительных мер. Регулирование противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ охранительными нормами характерно, согласно мнению С.С.Алексеева, для правоохранительной правоприменительной деятельности. Таким образом, наряду с функциями установления нормативной основы противодействия административной наркоделиктности и правоохраны общественных отношений в данной сфере ей присущи и функции, характерные для правоохранительной правоприменительной деятельности.
Вступление в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повлекло существенные изменения в правовом регулировании административной ответственности за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая сегодня занимает особое место в системе средств обеспечения реализации наркологической безопасности, в значительной мере выражающее специфику административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Исходя из п. 1 ст. 3 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах», определяющего, что «законодательство Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах состоит из настоящего федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных актов Российской Федерации», отношения, возникающие в процессе легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, могут регулироваться исключительно федеральными правовыми актами. Законодательство об административных правонарушениях, регулирующее такие отношения, как часть административного и административно-процессуального законодательства, отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Прежде всего необходимо отметить, что в отличие от отношений, возникающих в процессе оборота наркотических средств и психотропных веществ, которые регулируются как законами, так и подзаконными актами, правовое регулирование административной ответственности может осуществляться исключительно законами, так как в силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство России об административных правонарушениях состоит только из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Федерации.
Проблема соотношения федеральных правоустанавливающих актов с законами субъектов Федерации является одной из самых насущных. Изначально Кодекс РФ об административных правонарушениях допускает противоречивое истолкование предписаний о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе в области законодательства об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 1.3 КоАП к ведению РФ относится установление перечня видов административных наказаний, а также административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, по смыслу ч. 1 ст. 2.1 допускается установление административной ответственности также и законами субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению. Применение административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ (при применении административных наказаний в виде административного штрафа, возмездного изъятия или конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, принадлежащего физическому лицу), ч. 1 ст. 22 Конституции РФ (при применении административного наказания в виде административного ареста), а также в иных случаях.
Системный анализ законодательства показывает, что правовую основу противодействия административной наркоделиктности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ, другие федеральные законы и законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти России и субъектов Российской Федерации.
Антинаркотическое законодательство является комплексным, носит публичный характер и направлено на обеспечение интересов граждан в сфере охраны здоровья и личной безопасности, а также охрану установленного порядка оборота наркотических средств и психотропных веществ, регламентирует применением мер государственного принуждения, направленных на пресечение противоправных деяний, должна быть прозрачна для общества и представляет собой совокупность нормативных актов различной юридической силы и отдельных правовых норм различных отраслей права: государственного, административного, гражданского, уголовного и др.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение конституционных прав и свобод возможно только федеральным законом. Вместе с тем в соответствии с ч. 1 ст. 2.1, ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ допускается установление административного наказания в виде административного штрафа и соответственно обусловленные его применением ограничения имущественных прав лица законом субъекта Федерации. Спорным, на наш взгляд, является утверждение о том, что административная ответственность за правонарушения, связанные с наркотиками, может быть установлено исключительно федеральным законодательством, на основании расширительного толкования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предписывает возможность ограничения прав и свобод граждан РФ независимо от того, отнесена ли регламентация прав и свобод к ведению Федерации (ст. 71), к предметам совместного ведения (ч. 1 ст. 72) или к ведению субъектов Федерации (ст. 73). КоАП РФ, напротив, допускает установление таких ограничений в зависимости от того, отнесена ли защита правоохраняемых интересов к ведению Федерации или к ведению субъектов в ее составе (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Представляется, что нет противоречий между Конституцией РФ, устанавливающей общие положения применения антинаркотического законодательства, Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», регулирующим правила оборота наркотических средств и психотропных веществ и устанавливающего запреты режима обращения с наркотиками и КоАП, устанавливающего административную ответственность за правонарушения связанные с наркотиками.
Исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения по предметам, к ним относящимся, субъекты Федерации имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российской Федерации. Применительно к законодательству об административных правонарушениях такие полномочия определены в ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ. Это установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, под которыми понимается круг вопросов, отнесенных в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Пункт «м» ст. 71 определят, что производство наркотических средств и порядок их использования находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Следует оговориться, что позиция федерального законодательства, включившего в число объектов своего внимания не только наркотические средства, но и психотропные вещества, как того требует ратифицированная нашей страной Конвенция ООН о психотропных веществах 1971 г., признавшая международную опасность незаконного оборота и злоупотребления психотропными веществами наравне с наркотическими средствами, более выверена и точна. В России знак равенства между противоправными деяниями в отношении наркотических средств и психотропных веществ по существу был поставлен лишь в 1996-1998 гг. с принятием УК РФ и ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
Продолжающая иметь место практика установления административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ на уровне субъектов Федерации, сыгравшая определенную положительную роль в условиях отмены уголовного и несовершенства административного преследования за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, должна быть одобрена, с учетом необходимости внесения в нее корректировки в части исключения противоречий федеральному законодательству. Это необходимо для обеспечения реализации задач целевых программ, направленных на противодействие незаконному обороту наркотиков и злоупотреблению ими, а также для создания возможности дифференциации административной ответственности в зависимости от условий конкретного субъекта федерации, не установленной нормами об административной ответственности КоАП РФ.
Усилия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по моделированию оптимальных санкций за отдельные виды правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, реально учитывающих специфику наркоделиктов и прошедшие экспериментальную проверку в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции, не должны остаться без должного внимания и реализации в законодательстве об административных правонарушениях, механизм осуществления которой заложен в использовании права законодательной инициативы, предоставленной субъектам России ст. 104 Конституции РФ.
Таким образом, законодательство, устанавливающее административную ответственность за правонарушения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, является двухуровневым, что отвечает конституционным положениям о совместном предмете ведения федерации и субъектов федерации, конституционному федерализму.
Проблемы эффективности профилактического воздействия
административной ответственности
Одной из основных правовых проблем, способствующих развитию тенденции опосредованной и неуклонной наркотизации населения России, и подспудно - укоренению идеи легализации наркомании, на наш взгляд, является то, что при всем несомненном достоинстве нацеленности острия карательной политики на дельцов наркобизнеса (приоритетного направления современной уголовной политики), ответственность за деяния, связанные с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ, их приобретением и нахождением в личном пользовании, отходит на «второй» план правового регулирования. Возможно, что в сложившихся условиях первоочередность перекрытия каналов поставки наркотиков на нелегальный рынок, выявление и привлечение к уголовной ответственности сбытчиков и распространителей наркотических средств и психотропных веществ позволит определенным образом стабилизировать обострение неблагоприятной на сегодняшний день наркоситуации. Но перспективность противодействия наркоделиктности посредством мер юридической ответственности лежит именно в сфере легитимности личного использования указанных средств и веществ. Речь, в первую очередь, идет об оптимальности согласования ее административного и уголовно-деликтного поля, направленного на завершение формирования сбалансированной антинаркотической правовой базы, без которого была бы не оправдана, с юридической точки зрения, либерализация уголовной политики в данном направлении.
Предшествующая практика установления наркоделиктных норм, за исключением принятия Указов Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР» от 22 июня 1987 и принятых на их основе соответствующих Указов Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1974 года «О мерах по дальнейшему усилению борьбы с наркоманией в РСФСР», «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР» от 29 июня 1987 г., свидетельствует об автономности разработки и принятия законодательных актов, содержащих уголовные и административные санкции в рассматриваемой нами сфере. Стремление законодателя к первоочередности установления уголовно-правовых ориентиров, как правило, приводит к неоправданной конкуренции уголовных и административных норм, фактической разобщенности уголовной и административной антинаркотической политики. Принятие и введение в действие в 1998 г. Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» на два года позже вступления в силу в 1996 году Уголовного кодекса РФ, а Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только в 2002 г., а также запаздывающий переход на новые процессуальные параметры, говорит о недооценке «пакетного» принципа в правовом регулировании механизмов реализации политики противодействия преступности и административной деликтности. По нашему мнению, именно этот фактор, является первоначальной причиной необходимости постоянной корректировки законодательства, что требует значительных временных затрат, не способствующих эффективности правоприменения.
Так, например, после принятия ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» Уголовный кодекс РФ не обеспечивал ответственности за запрет оборота аналогов наркотических средств и психотропных веществ, предусмотренный ст. 14 указанного закона. Первоначально ст. 6.8 КоАП РФ была введена административная ответственность за их оборот, а дифференциация ее с уголовной была осуществлена лишь в 2003 г. Значительная конкуренция норм была формально устранена лишь с принятием в 2001 году нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Указание на наказуемость деяний, связанных с психотропными веществами, в уголовном законодательстве до 1995 г. отсутствовало, а административная ответственность была введена на федеральном уровне лишь в 2001 г.
Автономная разработка проектов внесений изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ, имеющее при этом место игнорирование мнения правоохранительных органов, специально уполномоченных на решение задач в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, снижает превентивный потенциал административной юрисдикции, ограничивает ее возможности в предупреждении преступлений. Примером чему являются последние изменения, внесенные в Уголовный кодекс РФ и кодекс об административных правонарушениях РФ в декабре 2003 года.
На наш взгляд, законодатель при разработке проекта этих законодательных актов, выделяя в отдельную норму уголовную ответственность за нарушение правил нарушения оборота наркотических средств или психотропных веществ, повлекших их утрату, а также, совершаемые из корыстных побуждений либо повлекших по неосторожности причинение вреда здоровью человека или иные тяжкие последствия (ст. 2282 УК РФ), оставил без внимания иные объективно общественно-вредные деяния, степень и характер общественной опасности которых предусматривает, исходя из теоретических представлений о видах юридической ответственности, применение именно средств административной ответственности в качестве реакции государства за нарушение правил их оборота и соответствующих смежных правил. Имеются в виду как возможные нарушения, предполагаемые ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» в сфере легального оборота, так и реально встречающиеся в процессе контроля за деятельностью субъектов, связанной с оборотом наркотических средств или психотропных веществ, в тех случаях, когда отсутствуют признаки и состав преступления, но нарушение регулятивных норм и правил имеет место и создает объективные условия, предпосылки для совершения административного правонарушения или преступления.
В ходе контрольно-надзорной деятельности подразделений территориальных органов по контролю за легальным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в частности Управления Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по Белгородской, Орловской, Брянской областей, наиболее часто встречаются факты образования излишков наркотических и психотропных лекарственных препаратов, не отраженные в актах предшествующих ежемесячно проводимых инвентаризаций и своевременно не доведенных до сведения соответствующих органов в соответствии с п. 2 ст. 38 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах». При этом нормами УК РФ, КоАП РФ предусматривается применение мер ответственности за незаконное хранение наркотических средств и психотропных веществ лишь к физическим лицам, а не к должностным лицам учреждений здравоохранения в части соблюдения правил учета, хранения, выписывания и использования лекарственных наркотических средств, установленных Приказом Минздрава РФ № 330 от 12.11.97 г.
Пункт 4 статьи 53 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» предписывает должностным лицам органов, уполномоченным осуществлять соответствующий контроль, принимать меры по пресечению выявленных ими административных правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и привлечению к ответственности виновных лиц. При этом применение мер административной ответственности в сфере легального оборота наркотических средств и психотропных веществ ограничено ст. 10.4 КоАП РФ «Непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли». Причем, дефиниции, изложенные в ч. 2 ст. 2282 УК РФ, указывающие на нарушение правил культивирования растений, используемых для производства наркотических средств или психотропных веществ, повлекшие к их утрате, совершенные из корыстных побуждений, не позволяют квалифицировать противоправность деяния, изложенного в диспозиции ст. 10.4 КоАП РФ, в случае его совершения с умышленной формы вины, как административно наказуемое. И наоборот, нарушение указанных правил культивирования наркотикосодержащих растений в промышленных либо сельскохозяйственных целях, а не для их культивирования именно с прямой целью последующего производства из них наркотических средств или психотропных веществ, к чему нас отсылает буквальное толкование текста диспозиции ч. 1 ст. 2282 УК РФ, не позволяет с формально юридической точки зрения применять меры уголовной ответственности. Налицо возникновение конкуренции уголовной и административно-деликтной нормы.
Практика контроля легального оборота наркотических средств и психотропных веществ и системный анализ норм ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» позволяют отнести к иным, потенциальным административно-наказуемым нарушениям в сфере легального оборота наркотических средств и психотропных веществ: нарушения порядка лицензионных процедур (сроков подтверждения лицензий и т.п.), условий лицензионной деятельности (несоблюдение квот, правил разработки новых наркотических средств, правил производства и изготовления, культивирования, перевозки, хранения, уничтожения, пересылки, отпуска, ввоза-вывоза, правил допуска лиц, правил проведения регистрационных операций и инвентаризаций, требований к помещениям, а равно правил использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских, ветеринарных и иных целях, нарушение специального режима контроля, устанавливаемого в местах произрастания и культивирования наркотикосодержащих растений, несообщение в контролирующие органы, органы внутренних дел в том числе, о фактах нарушений правил обращения с наркотиками, предоставления требуемой информации в контролирующие органы. Исследование и обобщение практики в этой области деятельности показывает, что такие нарушения не являются единичными, а составляют достаточно представительный массив нарушений, требующих профилактического воздействия в виде установления административной ответственности.
По мнению специалистов, при выявлении органами Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков вышеперечисленных фактов у них фактически отсутствуют реальные рычаги воздействия, необходимые для немедленного пресечения имеющихся нарушений, предупреждения их появления впоследствии и профилактики в целом. Меры воздействия, предусматривающие в соответствии с п.1 ст. 53 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», вынесение должностными лицами органов, уполномоченных осуществлять контроль в данной сфере, дачу обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, не обеспечивают оперативность пресечения нарушения, оставляет вне сферы административной ответственности конкретных лиц, допускающих эти нарушения. Привлечение последних к дисциплинарной ответственности не всегда эффективно и не соответствует тяжести совершенного проступка. Причем, трудовое законодательство рассматриваемую нами сферу правоотношений практически не регулирует, а нормативные акты, в основном ведомственного уровня, регламентирующие правила легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, в любом случае относят применение мер к их нарушителям к «несению установленной законодательством ответственности».
Таким образом, наряду с уточнением области криминализации последствий нарушений правил легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, в антинаркотическом законодательстве фактически образовалась правовая ниша между уголовной и дисциплинарной ответственностью в правоохране установленного режима оборота наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, основы которого определены Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», регламентируются правительственными и ведомственными нормативно-правовыми актами и детализируются специальными правилами. Поэтому мы разделяем позицию интеграции уголовной и административной политики - основного направления совершенствования правового регулирования разграничения уголовной, административной и иных видов ответственности, в том числе и в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
В частности, статья 55 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» устанавливает, что лечение больных наркоманией проводится только в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Административной ответственности за явное нарушение законодательного запрета нет. Нормы же ст. 235 УК РФ, устанавливающей ответственность за незаконное занятие частной практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензии на избранный вид деятельности, только в случае если это повлекло по неосторожности причинение вреда здоровью либо смерть человека, в данном случае не применимы.
Подобная ситуация сложилась с административной ответственностью должностных лиц за нарушение правил допуска подчиненных, находящихся в состоянии наркотического опьянения, к работе с источниками повышенной опасности (за исключением допуска к управлению судами и автотранспортом – ст.ст. 11.13, 12.32 КоАП РФ). Очевидно, что они должны нести ответственность в соответствии с административным законодательством, которое такой возможности не предусматривает. Применение дисциплинарной, как и к любой другой ответственности, к таким нарушениям проблематично в силу неразработанности самих правил допуска.
Отсутствие в многочисленных регулятивных нормативно-правовых актах, регламентирующих безопасность плавания, прямого указания на запрещение управления судами в состоянии опьянения (в отличии в частности от Правил дорожного движения - п. 2.7), за исключением п. 13 Правил плавания по внутренним водным путям Российской Федерации, запрещающего членам экипажа находиться на вахте в состоянии опьянения (алкогольного или наркотического), также отправляет правоприменителя к «установленной законом ответственности».
Установление запрета управления судном в состоянии опьянения в данном случае производится посредством административных наказаний, предусмотренных ст. 11.9 КоАП РФ.
Обращает на себя внимание еще одна важная, на наш взгляд, проблема. Это умалчивание ответственности за деяния, совершаемые в состоянии опьянения, не выделяя при этом наркотическое опьянение в качестве самостоятельного вида, в отношении правонарушений, предусмотренных ст.ст. 11.9, 12.8, ч.3 ст. 12.29, ст. 20.21. КоАП РФ. С одной стороны, возможность наступления, характера вреда и степени опасности последствий, вызванных управлением любым видом транспортного средства лицами, находящимися в состоянии опьянения (ст.ст. 11.9, 12.8, ч. 3 ст. 12.29), не зависят от конкретного вида опьянения, а вызываются временным нарушением основных психофизиологических функций организма человека в результате употребления алкогольных напитков, наркотических средств или психотропных либо иных сильнодействующих веществ. По сравнению с алкогольным, данный вид опьянения встречается значительно реже, однако имеет явно выраженную тенденцию к росту. По результатам административной практики подразделений ГИБДД нескольких областей Европейской части России, только за первую половину текущего года количество ДТП, совершенных водителями, находившимися в наркотическом опьянении, по сравнению с 1995 г. увеличилось от 3,5 до 7 раз.
2.10 Гипербола - лекция, которая пользуется популярностью у тех, кто читал эту лекцию.
Аналогичный подход наблюдается в определении законодателем диспозиции ст. 20.21 КоАП РФ. Но при этом, объективную сторону данного правонарушения традиционно составляют появление на улицах, стадионах, скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность, для квалификации которых не имеют значение наступившие физические последствия (релаксация, транквилизирующее воздействие употребляемого, абстинентный синдром). Однако появление лиц, употребляющих наркотические средства или психотропные вещества, в общественных местах не всегда сопровождается признаками поведения, характерного для алкогольного опьянения. Их внешний вид на разных стадиях опьянения может не сопровождаться обликом, нарушающим общественную нравственность и лишь знание возможных последствий такого опьянения, предполагает в данном случае гипотетическую возможность граждан стать невольными свидетелями либо участниками противоправных действий. Однако если употребление спиртных напитков, кроме указанных случаев, в отличие от потребления наркотических средств или психотропных веществ, не запрещено законом, то по сути дела состав указанных статей КоАП РФ, должен быть не простым и квалифицированным их специальными частями, конкретизирующими ответственность в случае состояния наркотического опьянения, санкции которых должны быть строже чем за совершение подобных деяний в состоянии алкогольного опьянения. Причем, существующая дифференциация ответственности за правонарушения, связанные с потреблением наркотических средств или психотропных веществ вызывает вполне обоснованную критику. Представляется несообразным санкции ст. 20.20, которые не предусматривают, в отличие от ст. 6.9, административный арест, характеру совершенного деяния. Налицо большая степень общественной опасности публичного потребления наркотиков в общественных местах, чем их потребления в уединенном месте.
Устранение данного пробела правового регулирования можно реализовать дополнением статей 11.9, 12.8, 12.29 и 20.21 соответствующими частями, разделяющими ответственность в обоих случаях, и внесением соответствующих изменений в диспозиции ст. 23.1 и 23.3 с учетом видом и размеров устанавливаемых санкций.
Добавим, что, на наш взгляд, лица, на которых распространяется действия дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, должны также нести административную ответственность на общих основаниях и за совершенные правонарушения, предусмотренные ст. 11.9 КоАП РФ - управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения. Предлагаемое в связи с этим внесение соответствующего дополнения в ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях базируется прежде всего на одинаково высокой на всей территории России степени общественной опасности нарушения безопасности судовождения со стороны лиц, управляющих суднами в состоянии опьянения. При этом необходимо учитывать тот факт, что в последнее время неуклонно возрастает количество находящихся в частной собственности маломерных судов и, соответственно, нарушаемых их владельцами (судоводителями) правил безопасности плавания.
Характерным примером умалчивания вопросов наркотического опьянения в сфере безопасности плавания, дорожного движения и отчасти общественной безопасности является отсутствие официальной статистики совершения данных правонарушений в состоянии наркотического опьянения. Ощущается необходимость в нормативном определении категорий «состояние опьянения» применительно к актам, регулирующим безопасность дорожного движения. Например, согласно Европейской Конвенции о мерах наказания за нарушения правил дорожного движения (Страсбург, 30 ноября 1964 г.) к числу общих нарушений правил дорожного движения относятся вождение автомобиля лицом: в состоянии опьянения либо под влиянием алкоголя; под воздействием наркотиков или препаратов, имеющих аналогичное действие. Такая ссылка в отечественных нормативных актах отсутствует. Но с ее введением и дифференцированием мер ответственности по самостоятельным видам опьянения, законодатель отступит от подспудного следования установке ст. 23 УК РФ, указывающей на «лицо, совершившее преступление в состоянии опьянения, вызванном употреблением алкоголя, наркотических средств или других одурманивающих веществ…», не дающего научно обоснованного определения понятия «состояние опьянения», сформулированного в отрыве от понятия медицинского и вопреки ему.
Таким образом, основными направлениями совершенствования правового регулирования института административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ являются: развитие практики установления административной ответственности за наркоделикты нормами федерального законодательства и законами субъектов Российской Федерации; совместная разработка проектов и согласование между собой принимаемых норм уголовного законодательства и административного законодательства; полное обеспечение правовых антинаркотических запретов соответствующими санкциями и наоборот; повышение превентивного потенциала административной юрисдикции. Эффективность его применения лежит прежде всего в установлении уголовно и административно-правовых параметров оценки противоправности деяний, связанных с нахождением наркотических средств или психотропных веществ в личном пользовании, а также урегулировании правовых пробелов, возникших в сфере нарушений правил легального оборота.
Институт административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ не является застывшим формированием правовых норм. Его дальнейшее развитие тесно связано с установлением оптимальной модели отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности, дифференциации видов и размеров административных наказаний.
