Правовое обеспечение транспортных услуг
Лекция 2. Правовое обеспечение транспортных услуг
Государственное регулирование транспортной деятельности
Общей тенденцией современной мировой экономики является ее дерегулирование, т.е. сокращение масштабов вмешательства в нее государства. Транспорт не является исключением, однако уровень государственных регламентации всегда был и остается здесь гораздо более высоким, нежели во многих других отраслях. Назовем основные причины этого явления:
- транспортная инфраструктура, прежде всего — пути сообщения, имеет очень высокую капиталоемкость. Сооружение одного километра автомобильной или железной дороги требует инвестиций порядка 400 млн руб. На развитие и содержание сети одних только автомобильных дорог развитые страны расходуют ежегодно средства, сопоставимые с расходами на оборону. Ни транспортный бизнес, ни пользователи транспортных услуг не способны обеспечить финансирования даже текущего содержания транспортных коммуникаций. Поэтому развитие, модернизация и обеспечение работоспособности базовой сети транспортных коммуникаций являются обязанностью государства;
- транспортная система требует сбалансированного развития с учетом долгосрочных перспектив развития регионов страны и отраслей экономики. Реализация крупных транспортных проектов без должной их координации с приоритетами других отраслей и между собой может привести к нерациональному расходованию значительных ресурсов и возникновению дисбалансов или "узких мест" в транспортной системе или в обслуживаемых отраслях. В условиях развития международной интеграции подобная координация должна осуществляться не только на национальном, но и на международном уровне;
- транспорт является сферой повышенных техногенных рисков, высокой уязвимости для криминальных и террористических проявлений, а также одним из главных источников загрязнения окружающей среды и потребителем невоспроизводимых природных ресурсов. Только государство способно устанавливать и эффективно контролировать нормы, обеспечивающие безопасное для людей и окружающей среды функционирование транспорта;
- одно из важнейших требований к рынку транспортных услуг — его стабильность. Поэтому государство не может полностью доверить выравнивание неизбежных дисбалансов спроса и предложения на услуги транспорта "невидимой руке рынка" (по известному выражению Адама Смита). Деятельность естественных транспортных монополий и конкуренция транспортных операторов во многих сегментах объективно требуют государственного регулирования не только в интересах пользователей транспортных услуг, но и в целях защиты транспортных предпринимателей от недобросовестной конкуренции;
- транспорт во все времена играл и продолжает играть особую роль в обеспечении национальной безопасности и обороноспособности страны. Транспортные системы должны быть постоянно готовы к деятельности в условиях чрезвычайных ситуаций. Государство обязано вырабатывать соответствующие требования и обеспечивать их выполнение.
В силу вышесказанного, транспортная система любой страны, независимо от уровня развития рыночных отношений, является одним из главных объектов государственного управления.
Рекомендуемые материалы
Цели и задачи, которые ставит перед собой государство в развитии транспорта, зависят от экономических, географических, социальных факторов, от особенностей текущего периода развития экономики, от международного положения конкретной страны и целого ряда других факторов. Такие цели и задачи на определенный период, одобренные руководством страны, а также основные направления реализации приоритетов в сфере транспорта принято формулировать в виде единого документа — транспортной стратегии, в которой выражается государственная транспортная политика. В ходе разработки и обсуждения такого документа, который принимается правительством или высшим законодательным органом, вырабатывается единое понимание роли транспорта и задач его развития органами власти различных уровней, бизнесом, пользователями транспортных услуг, всем обществом.
Механизмы государственного управления
Положения государственной транспортной политики реализуются с помощью механизмов государственного управления транспортом. Такими механизмами являются:
— разработка и реализация государственных программ развития транспортной системы, направленных на развитие транспортной инфраструктуры, повышение безопасности и экологичность транспортной деятельности, инновационное развитие и другие стратегические цели. При реализации таких программ государственное финансирование из бюджетов различных уровней может сочетаться с привлечением средств бизнеса, в том числе на основе государственно-частного партнерства;
— совершенствование структуры транспортной отрасли. В частности, может проводиться приватизация государственных транспортных предприятий, изменение правового статуса транспортных операторов, создание или ликвидация регулирующих органов и т.д. Примером подобных структурных преобразований является масштабное реформирование железнодорожного транспорта, которое с конца XX в. ведется в десятках стран мира;
— разработка системы экономических, технических, экологических и иных требований к организациям, осуществляющим транспортную деятельность, и обеспечение их соблюдения как при допуске в транспортный бизнес, так и в текущей деятельности транспорта. Основным инструментом, применяемым для этого в мировой практике, является лицензирование транспортных операторов;
- регулирование конкуренции транспортных операторов: недопущение демпинга, неоправданной дискриминации пользователей услуг, vendor lock-in1, рыночных сговоров, недобросовестной конкуренции;
- регулирование деятельности естественных транспортных монополий;
- регулирование тарифов на услуги транспортных операторов. Общей мировой тенденцией является переход к применению свободных транспортных тарифов при всемерном развитии конкуренции на транспорте, но необходимость в тарифном регулировании все еще сохраняется, прежде всего — в отношении субъектов транспортных монополий;
- государственная поддержка отдельных транспортных операторов или потребителей. Необходимость в такой поддержке возникает, когда рыночные факторы не способны обеспечить достаточного предложения необходимых с социально-экономической точки зрения транспортных услуг. Примером является транспортное обслуживание отдаленных малонаселенных территорий, где платежеспособный спрос на транспортные услуги недостаточен для рентабельной работы перевозчиков. Государственная поддержка в подобных случаях может предоставляться в форме целевого субсидирования операторов, введения налоговых преференций или выплаты соответствующих компенсаций пользователям;
— создание системы мониторинга транспортной деятельности, контроля и надзора на транспорте.
Механизмы государственного управления реализуются на основе соответствующих нормативных правовых актов, система которых постоянно совершенствуется с учетом текущего состояния экономики, а также приоритетов государственной транспортной политики.
Государственное управление транспортом осуществляется уполномоченными на это органами. В большинстве стран для этой цели в системе исполнительной власти создается единое министерство транспорта. В структуре транспортных министерств обычно действуют:
- функциональные подразделения, задачами которых являются выработка положений транспортной политики и общее руководство ее реализацией, определение пропорций бюджета транспортной отрасли, разработка и управление реализацией общетранспортных программ, координация развития отдельных видов транспорта, взаимодействие с органами управления других отраслей экономики и т.п.;
— отраслевые подразделения, которые осуществляют реализацию функций государственного управления на отдельных видах транспорта с учетом их особенностей.
В системе министерства транспорта могут также создаваться подведомственные ему агентства или иные структуры, выполняющие особые функции (надзор и контроль, допуск к осуществлению транспортной деятельности и т.п.).
В странах федеративного устройства могут создаваться органы управления транспортом отдельных субъектов федеративного государства. В своей деятельности они не подчиняются федеральному транспортному министерству, а взаимодействуют с ним в рамках установленного конституцией страны распределения полномочий между уровнями государственного управления.
Лицензирование транспортной деятельности
В рыночной экономике предприятия и предприниматели самостоятельно определяют профиль своей деятельности. Задача государства — обеспечение безопасной, квалифицированной и надежной (с точки зрения защиты интересов потребителей) деятельности транспортных операторов в выбранном ими сегменте.
Решение этой задачи начинается с допуска организаций и предпринимателей к осуществлению автотранспортной деятельности, основой которого во всем мире является система лицензирования.
Лицензией называется выданное уполномоченным государственным органом разрешение на осуществление определенного вида деятельности.
Лицензирование неразрывно связано с описанной в параграфе 6.1 системой структуризации транспортной деятельности и направлено, прежде всего, на четкую идентификацию положения транспортного оператора на рынке.
Вид выдаваемой лицензии зависит от экономических и технологических особенностей сегмента, в котором намерен осуществлять свою деятельность оператор. Набор требований к соискателю лицензии может изменяться от простейшей заявительной регистрации до необходимости доказать свою профессиональную пригодность, финансовую состоятельность, хорошую репутацию, наличие необходимого персонала, транспортных средств и оборудования и т.д. Это зависит от характера деятельности в соответствующем сегменте, от уровня потенциальных рисков, с которыми она сопряжена, а также от задач, которые ставит государство в отношении того или иного сегмента рынка. Так, для стимулирования притока операторов в определенный сегмент планка лицензионных требований может быть снижена; для повышения уровня безопасности перевозок могут быть ужесточены соответствующие требования к транспортным средствам и подготовке персонала, и т.п.
В зависимости от перечисленных факторов лицензирование может быть:
- разрешительным. В этом случае для получения лицензии необходимо предоставление определенных документов, иногда — сдача экзаменов. В выдаче лицензии может быть отказано из-за несоответствия соискателя лицензионным требованиям;
- заявительным (уведомительным). В этом случае для получения лицензии достаточно направить в уполномоченный орган определенную информацию о соответствующем бизнесе. Оператор, уведомивший государство о начале своей деятельности, вносится в соответствующий реестр и с этого момента его деятельность считается легитимной, что, однако, не освобождает его от проверки соответствия установленным лицензионным требованиям.
Некоторые виды транспортной деятельности могут осуществляться без лицензии. Обычно это услуги, предоставление которых сопровождается минимальными коммерческими или физическими рисками, и (или) услуги, неразрывно сопряженные с другими, лицензируемыми видами деятельности. Так, в некоторых странах экспедиторы не должны получать лицензию и могут свободно выполнять целый ряд услуг по оформлению документов, планированию перевозки, временному хранению грузов и т.д. (см. врезку 7.1). Однако если в набор услуг экспедитора входит перевозка, то он обязан либо иметь соответствующую лицензию (если выполняет перевозку сам), либо привлекать к выполнению перевозки только лицензированного оператора.
Наличие у транспортных операторов лицензий позволяет:
— государству — обеспечивать безопасное и качественное транспортное обслуживание, оценивать и регулировать соотношение спроса и предложения на различных сегментах, управлять внутривидовой и межвидовой конкуренцией;
— лицензированным операторам — рассчитывать на защиту государства от недобросовестной конкуренции со стороны организаций, не имеющих соответствующей лицензии;
- клиентам — рассчитывать на получение услуг от надежных квалифицированных операторов, а также ориентироваться на рынке, получая четкую информацию о количестве операторов, действующих в различных сегментах рынка, об услугах, которые они, в соответствии со своими лицензиями, могут или обязаны предоставлять, об их ответственности и т.д.
Врезка Нужно ли лицензировать грузовые перевозки?
На начальном этапе рыночных преобразовании в Российской Федерации на транспорте была создана система лицензирования, которая охватывала практически все виды перевозочной деятельности и была построена на основе общепринятых в мире подходов. Однако на определенном этапе реформ в контексте необходимости либерализации рыночной деятельности и ликвидации административных барьеров в экономике начался демонтаж этой системы.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 9Э-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"> в секторе перевозок грузов лицензированию подлежат только перевозки грузов воздушным транспортом (за исключением случая, когда перевозки осуществляются для обеспечения собственных нужд), а также перевозки и погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном, морском и внутреннем водном транспорте.
Очевидно, этот перечень далеко не охватывает всех видов грузовых перевозок. В частности, полностью отсутствует лицензирование на грузовом автомобильном транспорте — наиболее массовом виде транспорта, где обеспечение безопасности и защита рынка от недобросовестных предпринимателей представляются особенно важными. Не подлежат лицензированию даже автомобильные перевозки опасных грузов.
Решения о ликвидации системы лицензирования нередко обосновываются ссылками на опыт развитых стран, где либерализация экономики якобы сопровождается отменой лицензирования и государственной системы допуска в бизнес вообще. Существует мнение, что государственное лицензирование операторов может быть заменено страхованием, добровольной сертификацией либо аттестацией, проводимой саморегулируемыми организациями. Однако предметный анализ опыта развитых стран опровергает эту точку зрения.
В международной практике процедура допуска не всегда буквально именуется "лицензированием", но в любом случае основана на жесткой системе требований, которым должен отвечать претендент на работу в том пли ином сегменте рынка транспортных услуг.
Ниже описаны действующие в ЕС и в США требования по допуску операторов на рынок грузовых автомобильных перевозок.
В Евросоюзе в соответствии с директивой Совета ЕС 96/26/ЕС предприятия, намеренные выполнять автомобильные перевозки грузов, должны иметь хорошую репутацию, иметь надежное финансовое положение и удовлетворять требованиям профессиональной компетентности.
Для подтверждения хорошей репутации проверкой устанавливается, что лицо или компания не подвергались судебному преследованию, в частности, коммерческого свойства, а также не были признаны в установленном порядке неспособными к осуществлению бизнеса в секторе грузовых перевозок.
При проверке надежности финансового положения компетентный орган должен проанализировать годовой отчет компании (если таковой имеется), а также финансовое обеспечение, включая банковские активы, кредитное состояние и историю, материальные активы, которые могут рассматриваться как финансовое обеспечение бизнеса, издержки (включая затраты на приобретение транспортных средств) и собственные оборотные средства. Бизнес должен иметь капитал и резервы в размере не менее 9 тыс. евро при наличии одного грузового автомобиля и по 5 тыс. евро на каждый дополнительный автомобиль.
Профессиональная компетентность подтверждается наличием у соискателя специальных знаний, состав которых определен директивой. Уровень компетентности проверяется на основе обязательного письменного экзамена, который может быть дополнен собеседованием. К перевозчикам опасных грузов предъявляются дополнительные требования, установленные специальной директивой Совета ЕС 94/55/ЕС.
В США компании, выполняющие междуштатные перевозки грузов, должны получить регистрацию в Федеральной администрации по безопасности автомобильных перевозчиков (Federal Motor Corner Safety Administration — FMCSA) и, кроме того, получить в министерстве транспорта США (Department оf Transportation) регистрационный номер, который является уникальным идентификатором данного оператора для статистического наблюдения, аудита, рассмотрения претензий и исков, анализа. Все компании, впервые пол) чающие peгистрацию, должны пройти специальный аудит по безопасности и в течение 18 месяцев работать без происшествий для того, чтобы получить постоянную регистрацию.
Кроме того, компании, работающие по найму и подпадающие под юрисдикцию Бюро наземного транспорта (Surfасе Transportation Board) министерства транспорта США, должны получить специальное разрешение на работу в междуштатном сообщении. Разрешение определяет вид перевозок, разрешенные маршруты и вид перевозимого груза, а также условия выполнения перевозки (в частности, уровень ответственности и размер страхового покрытия). Поэтому компании, работающей па различных маршрутах, может понадобиться несколько подобных разрешений.
Наконец, компании, намеренные выполнять перевозку опасных грузов, должны получить специальное разрешение министерства транспорта (Hazardous Materials Safety Permit).
Таким образом, в развитых странах развитая система лицензирования грузовых автомобильных перевозчиков применяется не только для обеспечения необходимою уровня безопасности транспортной деятельности, но и для защиты всех субъектов рынка от деятельности ненадежных и неквалифицированных операторов.
Следствием ликвидации лицензионной системы на грузовом автотранспорте в России стало существенное снижение квалификации многих транспортных операторов, недобросовестная конкуренция, демпинг, падение уровня качества обслуживания. Следует ожидать, что по мере развития рыночных отношений в России будут реализованы все общепринятые в мире принципы допуска к транспортной деятельности.
К лекции 2. Законодательная база сервиса в пассажирских перевозках
Особенность транспортных услуг заключается в сочетании различных видов сервиса: услуг транспорта, питания, размещения, экскурсий и т. д. Отсюда большое число правовых документов, регламентирующих сервисные услуги в пассажирских перевозках.
1. Основным документом, регламентирующим перевозку пассажиров и багажа, является договор перевозки. Факт заключения договора перевозки удостоверяется проездным билетом. В стоимость услуг перевозки входят: оплата права проезда по дороге на определенное расстояние по тарифу перевозки; стоимость плацкарты (право пассажира на спальное место в вагонах различного класса); плата за страховку при возникновении несчастного случая; комиссионный сбор за услуги предварительной продажи билетов и др. Иногда в стоимость услуг включаются местные сборы и доплаты.
Сопутствующие (питание, напитки, постельное белье и др.) и дополнительные услуги предоставляются пассажиру за определенную плату.
2. Стандарт ГОСТ 51004-96 «Услуги транспортные, пассажирские перевозки. Номенклатура показателей качества».
Если Вам понравилась эта лекция, то понравится и эта - Психодиагностика способностей.
3. Гражданский кодекс РФ гл. 34 – Аренда, гл. 40 – Перевозки, гл. 47 – Хранение, гл. 48 – Страхование и др.
4. Правила предоставления гостиничных услуг в РФ №490 от 25.04.97.
5. ГОСТ Р50645-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц» и др.
6. Федеральный закон об основах туристической деятельности в РФ.
7. Закон о защите прав потребителей и т. д. является основой регулирования отношений исполнителей транспортных услуг и их потребителей.
Кроме того, это могут быть и другие документы: правила, СНиПы, СанПИНы, инструкции, утвержденные органами государственного управления, которые устанавливают обязательные требования, направленные на обеспечение безопасности жизни и здоровья клиентов, охраны окружающей среды, сохранность имущества клиентов, соответствие услуг функциональному назначению, точности и своевременности исполнения.
