Автореферат (Парламентский контроль в системе народного представительства Российской Федерации)

На правах рукописиПетухова Наталья ВладимировнаПарламентский контрольв системе народного представительства Российской ФедерацииАвтореферат диссертации на соисканиеученой степени кандидата юридических наукМосква – 2017Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципальногоправа ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университетимени О. Е. Кутафина (МГЮА)»Научный руководитель:Официальные оппоненты:Ведущая организация:Варлен Мария Викторовнадоктор юридических наук, доцентВасильева Татьяна Андреевнадоктор юридических наук, доцент,заведующая сектором сравнительногоправа ФГБУН Институт государства иправа Российской академии наукСтаростина Инга Анатольевнакандидат юридических наук, доцент,доцент кафедры конституционного имуниципального права ФГБОУ ФО«Московскийгосударственныйуниверситет имени М.

В. Ломоносова»ФГБОУ ВО «Уральскийгосударственныйюридическийуниверситет»Защита состоится 17 января 2018 года в 13 часов 00 минут на заседаниидиссертационного совета Д 212. 123.02 при ФГБОУ ВО «Московскийгосударственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»по адресу: 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, залдиссертационного совета.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВО«Московский государственный юридический университет имени О.

Е.Кутафина (МГЮА)» http://www.msal.ru/content/obuniversitete/sovety/dissertatsionnye-sovety/podrobnye-svedeniya-o-zashchitakh2017-/Автореферат разослан «____»______________2017 года.Ученый секретарьдиссертационного советадоктор юридических наук, профессорА. В. Корнев2Общая характеристика работыАктуальность темы исследования.Деятельность представительных органов всегда находилась под влияниемполитико-правовых, экономических, социальных, историко-культурных и иныхаспектов государственной жизни, что способствовало их динамичномуразвитию на протяжении многовековой истории народного представительства.Элементыконституционно-правовогостатусасовременныхпарламентовпретерпевают значительные изменения при сохранении квалифицирующихпризнаков парламентаризма.

Поэтому исследование правового положенияпарламентов, как органов народного представительства, их взаимодействия сиными органами публичной властипродолжает оставаться одной изцентральных задач науки конституционного права в настоящее время.На современном этапе развития народного представительства обращаютна себя внимание две взаимосвязанные тенденции мировой конституционнойдействительности. Первое, это фактическое ослабление роли парламентов приусилении активности правительств и иных органов исполнительной власти, втомчислеприреализациитрадиционныхпарламентскихфункций:утверждении государственных бюджетов и в законотворчестве.

Процессы«депарламентаризации» отмечаются исследователями даже в парламентскихреспубликах1.Вторая тенденция – это изменение роли политических партий всовременных демократиях. Проникновение и влияние политических партий нетолько в процессе формирования и функционирования органов народногопредставительства, но и на всю систему государственного управления в целомсопровождается ослаблением их представительной функции. Реализацияконцепции «партийного государства», предложенной Г.

Кельзеном, в качестведемократического способа формулирования воли народа, выявила не только1Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // Сравнительноеконституционное обозрение. 2004. № 2 (47). С. 61.3позитивные факторы в деятельности политических партий, но и обозначилацелыйрядпроблемконституционно-правовогохарактера:свободыдепутатского мандата; представительства граждан, не являющихся членамипартий и не интересующихся партийными программами2; финансированияпартий3; обеспечения демократического равенства политических партий и иныхинститутов гражданского общества.

Авторы Глобального парламентскогоотчета отмечают, что в демократических режимах партии все чащерассматриваются не как помощники, а как препятствия эффективногопредставительства4.Общемировые тенденции функционирования парламентов получили своеотражение и в развитии российской конституционной практики организации идеятельности органов народного представительства, своеобразие которойобусловлено не только конституционной концепцией организации органовпубличной власти, но и историческим развитием государства, а такжесовременными реалиями политической жизни.

В России соотношениеполномочийзаконодательнойиисполнительнойвластиимеетсвоиособенности, истоки которых в сложном и противоречивом рождениисовременногороссийскогопарламентаризмавусловияхглубочайшегоэкономического и политического кризиса, сопровождавшегося конфликтомглавы государства и законодательного органа. На фоне противостояния двухважнейших государственных органов была принята действующая Конституция,которая закрепила основополагающие цели и принципы конституционногогосударства и, вместе с тем,2отразила реальное, фактическое соотношениеКольяр Ж.-К. Новые вызовы, стоящие перед политическими партиями // Политические партии вдемократическом обществе: правовые основы организации и деятельности.

Материалы международнойконференции. Санкт-Петербург, 27 – 28 сентября 2012 г. М., 2013. С. 258.3Зорькин В. Д. Правовые основы многопартийности и практика Конституционного Суда России // Журналконституционного правосудия. 2012. № 6. С. 1 – 11.4Отчет подготовлен совместно с Программой развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) иМежпарламентским союзом (МПС). См. Глобальный парламентский отчет.

Изменяющийся характер народногопредставительства. Ташкент. 2012. С. 10.4политических сил страны в содержании полномочий органов государственнойвласти.Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие принципыдемократического и правового государства, на основе которых былалегитимирована новая система органов государственной власти России,определившая правовое положениероссийского парламента в качествезаконодательного и представительного органа власти. Представительнаяприродапарламентаужесамапосебеподразумевалавозможностьосуществления контроля за органами исполнительной власти.

Однако,отсутствие прямого конституционного предписания, управомочивающегоФедеральноеСобраниеРоссийскойФедерациинаосуществлениепарламентского контроля, а также принципиальная важность разделениявластей в системе постсоветских конституционных ценностей обосновывали вдальнейшем блокирование любых законодательных инициатив в частинаделенияфедеральногопредставительногоорганадейственнымиконтрольными полномочиями в отношении органов исполнительной власти.Развитие правового регулирования института парламентского контроля вРоссийской Федерации осуществляется медленно и не всегда последовательно.Конституционныепоправки2008года,закрепившиеобязанностьПравительства Российской Федерации ежегодно отчитываться о результатахсвоей деятельности, предоставили корреспондирующее право ГосударственнойДуме в форме «заслушивания» указанных отчетов.

Вместе с тем возможностьдавать какую-либо оценку деятельности российского правительства не былапредусмотрена ни конституционными нормами, ни в положениях федеральныхзаконов. В результате отчеты Председателя Правительства РоссийскойФедерациифактическипревратилисьвинформационноевыступление,популяризирующее деятельность Правительства Российской Федерации ипринимаемое депутатами к сведению.5Принятие базового Федерального закона «О парламентском контроле»явилось значимым этапом на пути развития федерального парламентскогоконтроля, поскольку позволило систематизировать формы, определить цели,принципы, установить новый круг субъектов федерального парламентскогоконтроля.

Вместе с тем,детализируютконкретныеосуществленияконтроля,препятствующихпроблематиканормы закона имеют рамочный характер, неправомочияареализациитакжецелейэффективногопарламентариевимеютрядпарламентскогоправовоговиныхпроцессенедостатков,контроля.регулированияПоэтомупарламентскогоконтроля и пределов его осуществления сохраняет свою актуальность. Акцентыв ее решении должны быть смещены с учетом существующих политическихреалий. Так, если ранее в центре дискуссии конституционалистов находилсявопрос о возможности изменения Конституции Российской Федерации в целяхрасширения контрольных полномочий федерального парламента, то внастоящеевремянеобходимососредоточитьсянасовершенствованиимеханизмов реализации нормативных форм парламентского контроля надействующей конституционной основе.Поиск эффективного правового регулирования парламентского контроляв Российской Федерации невозможен без учета практической реализацииконтрольных полномочий органов народного представительства в условияхроссийского президенциального режима.

Российская конституционная модельразделения властей, в которой отсутствует необходимый баланс в системесдержек и противовесов, стала основой для постепенного расширенияполномочийглавыгосударстванафонебуквальноготолкованияконституционных полномочий парламента.Постоянно проводимые преобразования избирательной системы иизбирательного процесса способствовали формированию органов народногопредставительства«однопартийного»большинства.Высокаястепень«партизации» публичной власти при отсутствии четкого разграничения6полномочий между главой государства и высшим органом исполнительнойвласти, создает угрозу к подмене народного представительства партийным, котказу от принципов парламентаризма, а значит, неэффективности народногопредставительства в целом.

В таких условиях принципиальное значение имеетпоискновыхконституционно-правовыхмеханизмовреализациипарламентского контроля на основе анализа его правовых форм.Тенденцияусилениявнутреннегопарламентскогоконтролязадеятельностью парламентариев, за соблюдением ими ограничений и запретов,обусловленных их правовым статусом, также требует своего теоретическогообоснования, рассмотрения в контексте свободы депутатского мандата.Федеративное устройство России, обусловившее наличие региональныхзаконодательных органов в системе народного представительства, диктуетнеобходимостьизученияособенностейосуществленияпарламентскогоконтроля в субъектах Российской Федерации.Исследованиеконтрольныхполномочийоргановнародногопредставительства, их правового содержания и пределов осуществленияпредставляетсяважнымдляукрепленияиповышениястатусапредставительных органов в системе государственной власти.

Теоретическогоосмысления и комплексного исследования требуют современная нормативнаяправовая основа осуществления парламентского контроля, которая находитсяеще в стадии своего становления, выявление пробелов и недостатков правовогорегулирования, выработка правовых механизмов эффективного осуществленияпарламентского контроля как парламентским большинством, так и инымифракциями.Контрольная функция имеет важное значение в структуре полномочийпарламента наравне с законодательной и представительной функциями.Принимаемые законы не могут оказывать своего регулирующего воздействия вусловиях бесконтрольного осуществления исполнительной власти.