Автореферат (Виды судебных юрисдикций сравнительно-правовой и исторический подход), страница 3

Единый подход к определению понятия расходного обязательства и его правовой природы в научной сфере в настоящее время отсутствует, что в целом снижает теоретическую разработанность данного подинститута расходов бюджета. Целым рядом авторов понятие расходных обязательств рассматривается в отрыве от конституционной модели построения федерализма в Российской Федерации.

Анализ природы понятия расходного обязательства с точки зрения его взаимодействия с бюджетными обязательствами, гражданскими обязательствами в научной литературе не позволяет полноценно отразить суть расходного обязательства. В целом же подход отнесения расходных обязательств к подвиду финансовых обязательств соответствует современной доктрине финансового права. Автор считает, что правовая природа расходного обязательства в первую очередь напрямую опосредуется из конституционных полномочий публично- правовых образований, установленных в ст. 71 — 72 Конституции РФ, что в конечном счете позволяет определить расходное обязательство в качестве подвида публичного обязательства. Вместе с тем БК РФ на современном этапе правового регулирования, наоборот, относит публичные обязательства к подтипу расходных обязательств, на основании чего требуется уточнение законодательно закрепленной правовой концепции расходных обязательств.

При планировании расходов бюджета указанные полномочия трансформируются в расходные обязательства, которые опосредованы международными, гражданско-правовыми, трудовыми и иными обязательствами. Система бюджетно-правового законодательства создает определенность правового регулирования расходных обязательств публично-правовых образований, что к настоящему времени привело на практике к большому количеству судебных разбирательств. Система законодательства РФ определяет неразрывность полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовыми образованиями бюджетной системы РФ с распределением предметов ведения, установленных Конституцией РФ в ст.

71 и 72. Автором отмечается, что используемый в научной литературе подход к разграничению взаимодействия расходных и бюджетных обязательств может основываться на следующих научных позициях. Расходные обязательства с момента вступления в силу закона о бюджете трансформируются в бюджетные обязательства. Это означает, что все расходные обязательства, которые подлежат исполнению в соответствующем финансовом году, в то же время являются и бюджетными обязательствами. Система взаимоотношений между расходными и бюджетными обязательствами предполагает, что расходные обязательства используются при формировании закона о бюджете.

Именно в момент планирования и возникновения расходных обязательств закладывается необходимость достижения принципа эффективности, целевого и адресного характера использования бюджетных средств. Расходные и бюджетные обязательства различаются этапом бюджетного процесса, на котором они планируются и исполняются. Для расходных обязательств характерно их участие на всех этапах бюджетного процесса: при составлении проекта закона о бюджете, рассмотрении и утверждении закона о бюджете, исполнении закона о бюджете, а также при подготовке, рассмотрении и утверждении отчета об исполнении бюджета.

Бюджетные обязательства же участвуют с этапа исполнения бюджета. Расходное обязательство возникает при условии отнесения его к предметам совместного введения Российской Федерации и субъекта РФ либо нахождения в ведении субъекта РФ соответствующего бюджета. Для принятия расходного обязательства субъекта РФ они принимают нормативный акт, заключают договор или соглашение, которые являются основой для исполнения расходных обязательств, Однако система обязательств, установленная БК РФ, создает единые основания для осуществления расходов бюджета РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Автор считает, что определение расходного обязательства субъекта РФ нуждается в определении с учетом его правовой природы, а также условий его реализации. Во-первых, требуется изменение построения всей системы обязательств, закрепленных в БК РФ. Основополагающим по отношению к другим видам обязательств является публичное обязательство. Во-вторых, по аналогии с законодательством Канады и США требуется включение в определение расходного обязательства требования о вступлении его в силу при наступлении определенных условий.

На основании указанных положений сформулировано уточненное определение расходных обязательств на уровне субъекта РФ. В параграфе 1.2 «Классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации» диссертантом рассмотрена классификация расходных обязательств с точки зрения правового и теоретического подходов. Согласно правовому подходу в законодательстве РФ установлена единая бюджетная классификация расходных обязательств по функциональному, зкономическому и ведомственному признакам, которая позволяет реализовывать бюджеты бюджетной системы РФ в формате государственных программ.

Теоретический подход отражает такие особенности содержания расходных обязательств, как время их действия и время их планирования, а также правовые основания их возникновения, что направлено на формирование полноценной системы классификации расходных обязательств. Автором предложена отличительная система классификации расходных обязательств субъектов РФ. Классификация расходных обязательств субъектов РФ основывается на таких существенных признаках расходных обязательств, как время действия, сфера экономики, в которой они действуют, время их планирования, что в итоге обеспечивает функционирование единой системы бюджетной классификации РФ. Бюджетная классификация расходных обязательств в своем содержании имеет резервы по обеспечению эффективного планирования и исполнения расходных обязательств в программном формате.

В параграфе 1.3 «Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации как новый фактор нормативного правового регулирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации» автором рассмотрены пути становления программного бюджетирования в США, а также законодательная база регулирования расходных обязательств в субъектах РФ, в том числе бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР).

В результате анализа этапов развития (моделей) программного бюджета в США диссертантом выявлены отличительные признаки для формирования программного бюджета; отмечено, что в основе для построения программного бюджетирования в Российской Федерации законодательством страны могут быть закреплены сферы ответственности каждого уровня государственного управления, выбор метода достижения цепочки «планирование расходных обязательств — полученный результат», а также методология определения критериев оценки эффективности расходов бюджета. Среди правовых недостатков построения программного бюджетирования в субъектах РФ, имеющих системный характер для целей построения программного бюджета, автор выделяет следующие. В законодательстве субъектов РФ при планировании государственных программ субъектов РФ не закреплен подход по анализу и оценке альтернативных путей (расходных обязательств) достижения целей и задач государственного развития.

15 Система нормативного правового регулирования планирования расходных обязательств субъектов РФ учитывает лишь первоначальные затраты на достижение заданного результата, при этом игнорируются прямые и косвенные затраты, которые принимаются во внимание в дальнейшем в новых расходных обязательствах (например, затраты на эксплуатацию введенного объекта в строй). При этом, исходя из их правовой природы, они могут учитываться в первоначальном расходном обязательстве. При исполнении расходных обязательств законодательством субъектов РФ не до конца закреплена система критериев оценки эффективности достигнутого результата. Отсутствует законодательно закрепленная система государственного финансового аудита (контроля) планирования и исполнения расходных обязательств.

По большинству отраслей экономики не произведен комплексный анализ принятых ранее решений по их развитию при планировании государственных программ, что создает риски повторения уже сделанных ошибок, либо законодательством не закреплена обязанность проведения такого анализа. Результаты правового регулирования БОР в субъектах РФ позволяют определить следующее практические позиции: 1) БОР задекларирован как метод управления расходами бюджета в большинстве субъектов РФ; 2) отсутствует качественное стратегическое планирование в регионах; 3) отсутствует открытая и доступная информация о результатах исполнения государственных программ; 4) доля программных расходов бюджета субъектов РФ в 2013 — 2015 гг. составила в усредненных показателях от 50 до 80 ', о,' 5) отсутствует единая система нормативных правовых актов субъектов РФ, содержащих нормы, состоящие из гипотезы и диспозиции, относительно регулирования эффективности расходов бюджета и критериев ее оценки в каждой отрасли экономики.