Автореферат (Контроль над исполнением бюджета во Франции эволюция правового регулирования), страница 3

Такоеотождествление логически неверно, так как первое понятие является болееобщим, второе же является одним из его видов, совпадая с ним лишьчастично. Однако введение более дробного деления бюджетного контроля наконтроль над составлением бюджета, контроль над его рассмотрением иутверждением,контрольисполненияиконтрольнадподготовкой,рассмотрением и утверждением отчета об исполнении представляется авторунеобоснованным.Основными субъектами бюджетного контроля являются органызаконодательной и исполнительной власти.Бюджет как акт имеет форму закона, что само по себе указывает наисключительноеположениезаконодательнойвластивбюджетныхправоотношениях. Исполнение бюджета поручается органам исполнительнойвласти,ивэтойвнутриведомственныйсфереформируетсяадминистративныймежведомственныйконтроль.иКризиспарламентаризма в XX в.

привел также к созданию и широкомураспространению специальных контрольных органов. Особенно важно15наличие в системе финансового и бюджетного контроля независимогооргана. Специфика создания контрольных органов в каждом конкретномгосударстве обусловлена исторически и политически. В связи с этим следуетобратить внимание на то, что немаловажной чертой бюджетной деятельностигосударстваявляетсяеезависимостьотполитическихустремленийразличных социальных групп, классов, регионов. Именно поэтому длялюбого государства остается актуальной задача создания системы гласного,всеобъемлющего и эффективного бюджетного контроля.Диссертант отмечает, что при бюджете, ориентированном на результат,контроль обладает рядом специфических признаков.

В условиях примененияпрограммно-целевогосубъектныйсоставметодавнешнегобюджетногоипланированиявнутреннегоизменяютсябюджетногоконтроля,разграничение сфер их компетенции, содержание методов бюджетногоконтроля.Традиционныекритериибюджетныхсредств(законность,дополняютсятакимикритериями,оценкипроцедурырасходованияцелевойхарактеррасходования)каксоциальнаяиэкономическаяэффективность.Особое место в данном параграфе посвящено анализу французскойправовой доктрины. Понятию «финансовый контроль» во французской наукесоответствует понятие «контроля над публичными финансами». В рамкахконтроля над публичными финансами, подобно отечественной доктрине,выделяют бюджетный контроль.

В зависимости от контролирующегосубъекта, французские исследователи бюджетный контроль подразделяют наконтрольадминистративный,парламентский(иногданазываемыйполитическим) и судебный (контроль Счетной палаты, являющейся воФранцииквазисудебныморганом).Альтернативнаяклассификацияподразделяет бюджетный контроль на контроль административного исчетного исполнения бюджета (так как исполнение бюджета связано с двумя16видамиопераций–административнымиисчетными).Диссертантанализирует также иные подходы к типологии бюджетного контроля.Вторая глава диссертации «Эволюция правового регулированиябюджетных отношений во Франции» посвящена истории появления иразвития основных институтов бюджетного контроля во Франции напротяжении XIII–XX вв.Параграф первый «Управление государственными финансами до иво время Великой Французской революции» охватывает период сцарствования Филиппа Красивого (1285-1314 гг.) до Великой Французскойреволюции. Диссертант анализирует создание финансовой администрации воФранции,формированиесистемыотчетности,зарождениеосновныхконтрольных органов.

Большое влияние на эти процессы оказываетабсолютизация королевской власти. Для описываемого периода характернопостепенное сосредоточение финансово-контрольных полномочий в рукаходного человека: либо короля, либо привилегированного чиновника(суперинтенданта, финансового контролера).

Генеральные Штаты и Счетнаяпалата играют незначительную роль в вопросах контроля.Великая Французская революция вносит значительные изменения вадминистративнуюструктуруфинансовогоконтроля.Правовоерегулирование финансового контроля в революционный период можноназвать хаотичным и непоследовательным.Второй параграф «Становление и развитие классической системыбюджетного права в XIX веке» посвящен рассмотрению и анализу тогопериода истории французского бюджетного права, который принятоназывать классическим.В первой половине ХIХ в. во Франции появляется бюджет как единыйдокумент, закрепляющий доходы и расходы на следующий год. Наукойфинансового права формулируются основные бюджетные принципы:годичности, специализации бюджетных ассигнований, универсальности и17единства бюджета.

В начале ХIХ в. Наполеоном создаются существующие посей день Счетная палата и Главная инспекция финансов.Именно создание Счетной палаты позволяет говорить о том, чтоФранциястановитсяосновоположницейсистемыконтинентальногобюджетного контроля.В период Реставрации и Июльской монархии заметно укрепляется рольпарламента. Развитие парламентаризма характеризуется расширением правпредставительной власти в области контроля над бюджетом.

Анализполитической ситуации и нормативно-правовых актов позволяет диссертантусделать вывод о постепенном отклонении от классических принциповбюджетного права. Это объясняется развитием фискальной системы,увеличением финансовых потоков и количества государственных функций.Автор делает вывод о недостаточности контроля над распорядителямибюджетных средств в течение XIX в. Созданный в соответствии с законом от26 декабря 1890 года институт контролеров над расходами (позже –финансовых контролеров) был предназначен для того, чтобы контролироватьдеятельность министров. Первоначально их контроль не был достаточноэффективен, но в дальнейшем, с приобретением финансовыми контролераминезависимого статуса, их роль в системе бюджетного контроля существенновозрастает.В третьем параграфе «Правовое регулирование бюджетной сферы вXX веке: новые концепции» автор констатирует изменение основныхтенденций государственного управления во Франции и анализирует ихвзаимосвязь с изменениями бюджетного права и бюджетного контроля.Если в течение XIX в.

перемены во французском финансовомзаконодательстве находили объяснение в событиях преимущественновнутренней политики, то в XX в. Франция активно включается вобщемировыефинансовыеиэкономическиепроцессы.Диссертантанализирует основные тенденции государственного управления и их влияние18на бюджетный контроль.

В результате анализа Ордонанса от 2 января 1959года, касающегося органического закона о финансовых законах, диссертантделает вывод об усилении роли исполнительной власти и постепенномсокращении бюджетных и контрольных полномочий парламента. Этоявляется следствием проведения во Франции экономической политикидирижизма и интервенционизма. Диссертант отмечает, что для второйполовины XX в. для Франции характерны постепенная деконцентрация идецентрализация бюджетного контроля.В диссертации анализируется опыт Франции в изучении и применениипрограммно-целевого метода составления бюджета.

Результатом этих, болеечем30-летнихисследованийбылопринятие 1августа2001 годаОрганического закона «О финансовых законах», заменившего собойодноименный ордонанс 1959 года.Четвертый параграф «Правовое регулирование бюджетной реформы2001 года» посвящен анализу изменений в бюджетном праве Франции,произошедших в результате принятия Органического закона «О финансовыхзаконах».Важнейшимнововведениемзаконасталоизменениеструктурыпредставления бюджета.

Государственные расходы отныне сгруппированыпо миссиям, программам и акциям. Цель такого изменения – переход отлогики расходования к логике результата. Отныне смысл исполнениябюджета состоит не в расходовании средств, а в достижении поставленнойцели.Можно утверждать, что закон расширяет возможности исполнительнойвласти и дает ей больше свободы.

Однако анализ законодательства позволяетсделать вывод о том, что последующий контроль над исполнительнойвластью становится более строгим.Авторпрозрачностиотмечает,бюджета,чторезультатомрасширениереформыправсталоповышениезаконодательнойвласти.19Изменение структуры формирования бюджета неизбежно влечет за собойизменение структуры бюджетного контроля.Третья глава диссертации «Организационные основы контроля надисполнением бюджета» посвящена анализу организационной структурыбюджетного контроля во Франции и изменений в соответствующемзаконодательстве.Традиционно французская доктрина делит финансовый и бюджетныйконтроль в соответствии с особенностями органов, его осуществляющих, наадминистративный, судебный и парламентский контроль.

Действующаясистема контроля над исполнением бюджета рассмотрена диссертантом всоответствии с указанным подходом.В первом параграфе «Виды и формы административного контролянадисполнениембюджета»диссертантрассматриваетизменения,внесенные в систему административного контроля над исполнениембюджета в результате реформы 2001 года.Модернизация государственного управления настолько тесно связана сфинансовым управлением, что вопросы государственной службы во Франциибыли отнесены к полномочиям Министерства бюджета, государственнойотчетности и государственной службы, созданного в 2007 году. Вдиссертации анализируются организация и функции Министерства бюджетаи его подразделений (в частности, Бюджетного управления, Главногоуправления публичной отчетности, Службы бюджетного и бухгалтерскогоконтроля министерств). Описываемые управления и службы имеютнепосредственное отношение к процессу исполнения бюджета и егоконтролю.