Автореферат (Контроль над исполнением бюджета во Франции эволюция правового регулирования)

На правах рукописиСамойлова Любовь МихайловнаКонтроль над исполнением бюджета во Франции:эволюция правового регулированияспециальность 12.00.14 – административное право, финансовое право,информационное правоАвтореферат диссертации на соискание ученой степеникандидата юридических наукМосква – 20082Работавыполнена на кафедре финансового права Государственногоуниверситета – Высшей школы экономики.Научный руководитель:доктор юридических наук, профессорЯлбулганов Александр АлибиевичОфициальные оппоненты:доктор юридических наукЕмельянов Александр Сергеевичдоктор юридических наукШепенко Роман АлексеевичВедущая организация:Защита состоитсяКурский государственный университет«11» ноября 2008 г.

в _______ на заседанииДиссертационного совета Д 212.048.04 при Государственном университете Высшей школе экономики, г. Москва, 109017, ул. М. Ордынка, д.17, к.315.С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственногоуниверситета – Высшей школы экономики.Автореферат разослан «___» октября 2008 г.Ученый секретарь диссертационного советакандидат юридических наук, доцентТ.Н. Трошкина3Общая характеристика работыАктуальность темы исследования. Одной из приоритетных задачфинансовой политики Российской Федерации на современном этапе развитияявляетсяповышениефинансовыхэффективностиресурсов.Управлениеиспользованияфинансовымигосударственныхресурсамиоргановгосударственной власти и местного самоуправления осуществляется в рамкахбюджетного процесса, что обусловило принятие Концепции реформированиябюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

Ключевымаспектом Концепции является внедрение программно-целевого методабюджетногопланирования,направленногонаобеспечениепрямойвзаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и планируемымирезультатами их использования в соответствии с приоритетами финансовойполитики.В связи с глобализацией финансовых и экономических процессовподобные реформы проводятся в последние десятилетия в большинстверазвитых стран.Реформа бюджетного процесса во Французской Республике началасьнесколько раньше, чем в России – в 1999 году.

Законодательный акт,лежащий в основе этой реформы, – Органический закон «О финансовыхзаконах», – был принят в 2001 году. Во Франции реформированиебюджетного процесса проходит в рамках общей реформы государственногоуправления. Изменение самой логики бюджетного регулирования врезультате происходящих изменений обуславливает реформирование всейсистемы бюджетного контроля. Изучение правового опыта зарубежныхстран, в частности Франции, имеет как научное, так и практическое значение.ПроисходящиесистематизированныевиРоссииизмененияобобщенныеобусловливаютсведенияизменений, что делает тему исследования актуальной.сучетомспроснановейших4Тот факт, что диссертационное исследование не только констатируетпроизошедшие во французском бюджетном праве изменения, но и подробноосвещает процесс исторического развития правового регулирования вобласти бюджетного контроля, весь путь трансформации организационнойструктуры контроля, позволяет более полно оценить рассматриваемоеявление.

Освещение процесса формирования контрольных органов даетвсеобъемлющую картину институционального оформления бюджетногоконтроля в соответствии с проводимой государством политикой.Степеньизученностипроблемы.Приподготовкенастоящегоисследования были использованы труды отечественных и зарубежныхавторов. Теоретическую основу диссертации составили в основном трудыотечественных исследователей, рассматривавших проблемы правоотношенийв бюджетной сфере и общие вопросы финансового контроля.Прежде всего, это труды И.А. Белобжецкого, В.П.

Беляева, Э.А.Вознесенского, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, М.И.Пискотина, Е.А. Ровинского, Н.Н. Ровинского, М.С. Студеникиной, Н.И.Химичевой, С.О. Шохина, А.А. Ялбулганова.Историческаячастьисследованиябазируетсянапереводныхисточниках таких авторов, как Э. Бэссон, П.-М. Годме, Г. Жез, Р. Штурм, – ина трудах, не переведенных на русский язык, среди которых следуетвыделить работы А. Барилари, М.

Ботэн, Ж.-М. Коттэрэ, М. Поль, И. Тома,Ф. Шувель, К. Эмери.Теоретические вопросы контроля над исполнением бюджета, будучи вцентревниманиядальнейшегомногихрассмотренияисследователей,итемуточнения.неменее,требуютРазногласиямеждуисследователями оставляют широкое поле для дальнейшего изучения иуточнения теории финансового контроля вообще и бюджетного контроля вчастности.5Научные исследования, публиковавшиеся на русском языке ипосвященные финансовому и бюджетному праву Франции, в основномутратили свою актуальность более десятилетия назад. Переводимые внастоящее время на русский язык материалы, касающиеся реформыбюджетного процесса во Франции, носят разрозненный характер, несистематизированы,неотражаютновейшихтенденцийорганизациибюджетного контроля.На русский язык не переведены основные законодательные актыреформы, что отрицательно сказывается на осведомленности российскихисследователей, обращающихся к данной проблеме и использующихустарелые сведения, а, следовательно, и на понимании проблемы.Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследованияявляетсяосвещениеустановлениетеоретическихзакономерностейвопросовразвитиябюджетногоконтроля,организационно-правовойструктуры контроля над исполнением бюджета во Франции и анализсовременного состояния организации такого контроля.Цель достигается через комплексное системное изучение нормативнойправовой базы об организации контроля над исполнением бюджета с учетомизучения, а затем и анализа экономической и правовой доктрины.В соответствии с целью исследования автором были поставлены ирешались следующие задачи:1) изучение и анализ теории финансового и бюджетного контроля;2) уточнение и разработка типологии бюджетного контроля;3) изучение эволюции бюджетных правоотношений во Франции;4) исследование принципов французского бюджетного права;5) анализ основных тенденций и выявление причин изменений вправовом регулировании бюджетных отношений, в том числе последнихизмененийвзаконодательствебюджетного контроля;Франции,касающихсяорганизации66) перевод на русский язык и анализ нормативных правовых актовФранции, регулирующих контроль над исполнением бюджета.Объект диссертационного исследования.

Объектом исследованияявляется система правоотношений, возникающая при организации контролянад исполнением бюджета во Франции и их эволюция.Предмет диссертационного исследования. Предметом исследованиявыступает механизм правового регулирования контроля над исполнениембюджета во Франции.Методологическаяосноваисследования.Диссертационноеисследование осуществлено на базе общенаучных методов познания (анализ,описание,систематизация)(сравнительногоиправоведения,специально-юридическихисторико-правового,методовформально-юридического).

Выводы и положения диссертации также основываются надиалектическом методе, позволяющем провести всесторонний анализразличных точек зрения.Научная новизна исследования. Научная новизна диссертациизаключается в том, что: выявлены терминологические разночтения в областитеории финансового контроля и предложены пути их преодоления; уточненатипология финансового контроля; установлены закономерности процессаэволюции правового регулирования бюджетного контроля во Франции;осуществлено комплексное исследование организационно- правовой основысистемы французского бюджетного контроля; учтены новейшие изменения взаконодательных и подзаконных актах Франции, не отражавшиеся ранее врусскоязычных источниках.ТеоретическаяИсследованиеиправовогопрактическаязначимостьисследования.регулированиябюджетныхотношенийвисторическом плане и обращение к опыту зарубежных государств позволяютболее полно оценить процессы, происходящие в области государственныхфинансов.

Опыт Франции в области реформирования бюджетного контроля7может быть использован при обновлении системы бюджетного контроля вРоссии.Теоретические и научно-практические результаты диссертационногоисследования могут быть учтены при разработке законодательнымиорганами концепции реформирования бюджетного контроля в РоссийскойФедерации, а также использованы в учебном процессе: при подготовкеучебных программ, лекционных курсов (в частности, таких как «Историяфинансовогоправа»и«Финансовоеправозарубежныхстран»)иметодических материалов (в качестве методического материала может, в томчисле, служить перевод текста Органического закона «О финансовыхзаконах»).Основные положения, выносимые на защиту:1.

В науке финансового права не существует единого определенияпонятий финансового контроля вообще и бюджетного контроля в частности.В теоретических исследованиях по данным вопросам имеют месторазногласия и терминологические разночтения. В связи с этим приформировании понятийного аппарата диссертант предлагает опираться наосновныеэлементы(государственныесистемыорганыифинансовогоконтроля:негосударственныесубъектыинституты),объект(финансово-хозяйственная деятельность), методы, формы, цели и принципы(законность, достоверность, эффективность и ее увеличение, сохранностьсобственности ).2.Существующиевнаучнойдоктринеразличныеспособыклассификации финансового контроля не всегда оправданно различают типыфинансового контроля с точки зрения таких категорий, как «вид» и «форма».Предложенная автором типология учитывает философские определения этихкатегорий. Методология оценки эффективности, особенно в гуманитарнойсфере, зачастую отсутствует или находится на экспериментальной стадии.

Вподобной ситуации сложившиеся системы контроля требуют значительных8изменений. Такие методы, как аудит эффективности использования средств,мониторинг показателей эффективности деятельности подконтрольныхсубъектов, оценка соответствия фактических и плановых показателейрезультатовихдеятельности,должныприменятьсянарядус«традиционными» методами. Аудит эффективности позволяет обратитьвнимание на позитивный аспект контроля – поощрение требуемыхпоказателей.3. Специфика бюджетного контроля над исполнением бюджетапроявляется через объекты, цели, задачи, состав контролирующих органов,формы и методы контроля.

Бюджетный контроль проявляется на всехстадиях бюджетного процесса. Целью бюджетного контроля в условияхприменениязатратныхметодовпланированияявляетсяобеспечениезаконности и целевого характера использования бюджетных средств, в товремякакцельюконтроляиспользованиясредствбюджета,ориентированного на результат, является оценка степени достижения задачбюджетной политики государства.В условиях применения программно-целевого метода бюджетногопланирования изменяются состав субъектов внешнего и внутреннегобюджетного контроля, разграничение сфер их компетенции, содержаниеметодов бюджетного контроля.