398 (Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти), страница 12

Первой такой проблемой является закрепление обязательных признаков и ре­квизитов обращений. Это необходимо, во-первых для того, чтобы раз и навсе­гда отграничить обращения от прочих видов посланий, а во-вторых, чтобы уп­ростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно считать обраще­нием? Ни один из изученных нами нормативных актов на этот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., и проект ФЗ "Об обраще­ниях граждан" по сей день рассматриваемый Государственной Думой, и много­численные ведомственные акты⁵⁹ определяют обращение лишь через его виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, при­шедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение - это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди­ческих последствий⁶⁰, и, следовательно, имеющее определённую силу. Направ­ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побу­дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значи­мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей не­лёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И, хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход за­конодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

В этой связи возникает ещё один вопрос - об обязательных реквизитах обра­щений. То есть, даже послания, являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, и следовательно, не рассматриваться и не вызы­вать юридических последствий, если они не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитами являются фамилия, имя, место жи­тельства и/или работы заявителя. Следовательно, анонимные обращения рас­смотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12 апреля 1968 г., про­ект ФЗ "Об обращениях граждан" также содержит требование указывать в об­ращениях личные данные заявителя и запрещает рассмотрение анонимок. Вме­сте с тем необходимо отметить, что есть одно обстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введением запрета рассмотрения анонимных обращений у правоохранительных органов возникла серьёзная проблема с рас­крытием и особенно предупреждением ряда тяжких и опасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинство готовящихся террористиче­ских актов в нашей стране, да и в мире в целом, было предупреждено с помо­щью анонимных устных обращений граждан в правоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в закон как отдельный вид обраще­ний сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких других особых рек­визитов содержать не должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственной пошлины. При подготовке проекта ФЗ "Об обращениях граждан" было предложение вве­сти специальные гербовые марки для письменных обращений и поступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансов высту­пило против, также против выступили представители правых фракций в Госу­дарственной Думе и предложение было отклонено.

Ещё одна крупная и, на наш взгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции и гражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенности этих видов обращений и пришли к вы­воду о необходимости их законодательного закрепления. Петиция и граждан­ский наказ как формы реализации закреплённого Конституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно, должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно, необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтому вопрос заклю­чается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должны быть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петицией при­знаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятие нового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не ме­нее установленного законом минимума. Определение этого минимума не вхо­дит в задачи данного исследования, однако представляется необходимым сде­лать это число “плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об измене­нии подзаконных актов. Одним словом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которого направлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, на петиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные” ограничения, что и на референ­дум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3 ФКЗ “О референдуме Россий­ской Федерации” запрещено выносить на референдум, не должны и подни­маться в петициях и гражданских наказах.

Но если с петициями всё более-менее ясно, то как быть с реквизитами граж­данского наказа? Ведь под ним ставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуют десятки тысяч таких объединений - разве каждое из них наделить “петиционным правом”? Но и лишить такого права об­щественные объединения по признаку их численности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданских наказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её, просто не признавая граждан­ский наказ формой петиционного обращения, не могут быть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нам представляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткая структура и строгие рек­визиты, при несоблюдении которых наказ не подлежит рассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку в серьёзных обществен­ных объединениях всегда есть юридически грамотные люди, которые в состоя­нии отследить соответствие наказа этой структуре. То что недопустимо для ин­дивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможет составить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный перечень рек­визитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь” малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу законом должны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ должен содержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (для юридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свиде­тельства и т.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, он должен быть чётко структурирован и иметь определённые со­держательные разделы⁶¹: описание опыта общественного объединения в реше­нии проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретные предложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые должен выпол­нить орган - адресат наказа; перечень действий, которое готово совершить само объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа по­зволит сразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмыс­ленные и поданные от имени организации существующей лишь на бумаге. За­конодательное закрепление петиций и особенно гражданских наказов как осо­бых форм обращения, установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанности полномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение ново для России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве, поэтому внедрять его в российскую дей­ствительность следует очень осторожно, но тем не менее необходимо.

Ещё одна проблема, которую необходимо решать в первую очередь - про­блема гарантий своевременного и качественного рассмотрения обращений. Су­ществует две основные формы таких гарантий: ответственность за рассмотре­ние обращений с нарушением процедуры и сроков, и контроль за рассмотре­нием обращений. Несвоевременное рассмотрение обращений или их игнориро­вание должно быть основанием для привлечения соответствующего должност­ного лица к ответственности. Указ от 12 апреля 1968 г. устанавливает, что “нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержа­щуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответст­венность в соответствии с законодательством”. Эта норма воспроизведена и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" (ст.34). Таким образом, мы сталкиваемся с типичной бланкетной нормой, отсылающей к другим нормативно-правовым актам. Поэтому, говоря об ответственности за нарушения в рассмотрении об­ращений граждан, следует обратить внимание на другие нормативные акты, на разные виды и формы ответственности. Помимо дисциплинарной, администра­тивной ответственности, представляется возможным установление граждан­ско-правовой ответственности для органов государственной власти, рассматри­вавших обращение. Так, в случае, если несвоевременное рассмотрение обраще­ния или незаконный отказ в его рассмотрении повлекли материальный или мо­ральный ущерб заявителя, то несомненно он имеет право обратиться в суд с ис­ком к соответствующему органу, и это право необходимо отдельно закрепить в законе (возможно, даже включить эту норму в ГК). Также полагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные нарушения в работе с об­ращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав граждан, такой формы от­ветственности, как лишение права занимать определённые должности государ­ственной или муниципальной службы. Необходимо детально и чётко регламен­тировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, что потребует внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс об ад­министративных правонарушениях, в Гражданский кодекс, в иные нормативные акты.

Другое средство обеспечения эффективного рассмотрения обращений - контроль за рассмотрением, осуществляемый вышестоящим органом. Здесь су­ществуют две проблемы. Первая - чрезвычайная неопределённость и туман­ность критериев “значимости” обращений, по которым принимается решение о постановке обращения на контроль. Технически невозможно, чтобы на кон­троль ставились все или большая часть обращений. Доля контрольных обраще­ний всегда ничтожна, важно сделать так, чтобы в их число попадали действи­тельно важные, значимые обращения. Для этого необходимо выработать чёт­кие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполни­тельной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным ак­том (полагаем, для этого необязательно использовать закон, достаточно поста­новления Правительства). Кроме того, следует покончить с практикой поста­новки на контроль обращений, пришедших “сверху” вне зависимости от их со­держания. Вторая проблема - невозможность воздействия федеральных органов исполнительной власти на региональные органы власти и особенно органы ме­стного самоуправления. Практика показывает, что разрешение значительной части обращений, поступающих в федеральные органы исполнительной власти, находится в компетенции региональных и местных органов власти. Естест­венно, их пересылают туда, и там они пропадают, т.е. их просто не рассматри­вают или возвращают заявителю с бессодержательной отпиской, и никаких мер не принимают. Постановка такого обращения на контроль (а повторные обра­щения с жалобой на местные органы, как правило ставят на контроль) не ре­шает проблемы, ибо вне сферы ведения Федерации органы госвласти субъектов РФ самостоятельны и не подчиняются федеральным, а органы местного само­управления вовсе не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Видимо, следует закрепить в законе возможность федераль­ных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда, такой порядок в значи­тельной степени противоречит Конституции, и поэтому подобное привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке, но право обращаться в суд для контролирующего органа должно быть законодательно закреплено. А пока ситуация с гарантиями рассмотрения обращений обстоит далеко не луч­шим образом. Насколько остро стоит эта проблема, видно на представленной ниже диаграмме⁶².