Диссертация (Особенности функционирования групп интересов в государственной думе федерального собрания Российской Федерации)

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В. ЛОМОНОСОВА

ИСТОРИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ КАФЕДРА ИСТОРИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ДВИЖЕНИЙ И

ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

На правах рукописи

Иванов Петр Алексеевич

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 –

«Политические институты, процессы и технологии»

Диссертация на соискание ученой степени Кандидата политических наук

Научный руководитель:

кандидат политических наук, доцент БЕРЕЗКИНА ОКСАНА СТЕПАНОВНА

МОСКВА – 2014

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….3 ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ

§ 1 РОЛЬ И МЕСТО ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ ГРУПП В

ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ………………………………………...24

§ 2 ОСНОВНЫЕ ТИПОЛОГИИ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ 38

ГЛАВА II. ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ ГРУППЫ И ТЕХНОЛОГИИ ЛОББИЗМА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ

§ 1 МЕХАНИЗМЫ ЛОББИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ……………...56

§ 2 ОТРАСЛЕВОЙ ЛОББИЗМ (НА ПРИМЕРЕ АПК И ТЭК)………...76

§ 3 ГРУППЫ ДАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

(НА ПРИМЕРЕ ФНПР)…………………………………………….…. 120

§ 4 ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ЛОББИЗМ……………………………………136 ГЛАВА III. ПРОБЛЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛОББИЗМА

§ 1 ОПЫТ ЗАПАДНЫХ СТРАН……………………………………….155

§ 2 ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ 177

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 199

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 207

ПРИЛОЖЕНИЕ

Введение

Значительные по масштабу изменения, произошедшие в России в последнее двадцатилетие, ставят перед политологией задачу переосмысления процесса развития Российской Федерации, функционирования ее государственных институтов, их отношений друг с другом, положения политических субъектов в преобразовании российского государства и общества. Одним из важнейших факторов, обуславливающих политический процесс, является деятельность групп интересов – относительно устойчивых групп индивидов, имеющих общие стратегические цели и мотивацию их достижения. Имея серьезный ресурсный потенциал, такие группы влияют на процесс принятия властных решений; они все чаще дают о себе знать в области публичной политики, имея намерение играть важную роль в общественном контроле над работой государственных структур. В девяностые годы в России складываются основные группы, заинтересованные в сотрудничестве с органами государственной власти. Круг интересов таких групп варьируется от разных отраслей экономики (агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы), естественных монополий (железные дороги, электроэнергетика, транспортировка нефти и газа по трубопроводам, водоснабжение и др.), банков до общественных сфер деятельности (профсоюзы, экологические, религиозные и др. организации). В двухтысячные годы отмеченные заинтересованные группы заканчивают свое формирование, определяются с основными методами и инструментами воздействия на принятие решений. Процесс политической стабилизации сопровождается усилением влияния групп интересов, что актуализирует исследование заявленной проблематики на современном этапе.

Функционирование групп интересов тесно связано с таким явлением, как лоббизм. Лоббистская деятельность все чаще становится объектом разного рода исследований, вовлекая в активную дискуссию о сущности

явления российских учёных, представителей власти и общественности. Приоритетом большинства исследователей в этой области становится изучение теоретических аспектов: ведется полемика о политической природе лоббизма, его положительных и отрицательных сторонах. При этом осознанию практических сторон лоббистской деятельности уделяется недостаточное внимание, что не соответствует реальным масштабам распространения этого явления. Тенденция все более заинтересованного участия групп интересов в политике побуждает к научному анализу мотивации их политических действий, изучению особенностей их функционирования в различных сферах.

Законодательный орган является ключевым объектом в процессе проведения лоббистской кампании, в какой бы стране она ни велась. Это связано с тем, что продвижение интересов различных групп ведется в значительной степени через механизмы законодательства: процесс обсуждения и принятия бюджета, других законопроектов и поправок к ним. Значительной особенностью лоббизма в парламенте является то, что на депутатов с самого начала накладывается ответственность за взятые на себя обязательства в процессе избирательной кампании. Функционирование заинтересованных групп не всегда отражается в официальной деятельности организаций, в том числе парламента, что обусловливает трудность их выявления и анализа. В связи с этим оправдано обращение к аналитическим работам и заключениям экспертов как к источнику информации.

Глубокое предметное изучение деятельности групп интересов, многочисленных, значительных по характеру решаемых задач и по масштабам организации, имеет как теоретико-методологическое значение, так и практическую прикладную ценность для научного исследования и реальной политики. Это обусловлено открывающейся возможностью своевременного реагирования на законные социальные запросы и требования, необходимостью обеспечения нормативного регулирования деятельности организованных групп, корректировки механизмов и форм

взаимодействия заинтересованных групп и властных структур, что, в свою очередь, позволит задействовать гражданские инициативы по целому ряду направлений государственной политики.

Анализ групп интересов в последние десятилетия привел к формированию соответствующего направления исследований в отечественной политической науке, однако на сегодняшний день не все стороны проблемы в достаточной мере изучены. Это связано с рядом причин. Во-первых, группы интересов как феномен широко изучаются лишь начиная с постсоветского периода; во-вторых, в силу специфики политического развития, культуры России бесперспективным видится калькированный перенос западных подходов к изучению заинтересованных групп без адаптации к условиям российской действительности; в-третьих, не существует единообразия в научных подходах к понятийному аппарату и методологии исследований; в-четвертых, многообразие политических процессов и явлений, происходящих в постсоветской России, создаёт трудности для их систематизации и анализа. Большинство отечественных учёных ориентируется в своих исследованиях на работы зарубежных авторов по данной теме, стараясь использовать сформировавшиеся методологические подходы для изучения политических реалий России.

В рамках политической науки основы изучения теории заинтересованных групп заложил Артур Бентли. В своей работе 1908 года

«Процесс управления», автор впервые выдвинул идею о центральной роли согласования интересов различных групп в политическом процессе. При этом ключевую роль в установлении баланса между группами А. Бентли отводит государственным институтам¹.

Теория нашла своё отражение в работах Д. Трумена ² . Анализ

функционирования групп интересов стал отправной точкой для возникновения и развития ряда научных школ в политической науке. Так,

¹ Bentley A. The Process of Government. Cambridge. 1967.

² Truman David B. The Govermental Process. NY, 1968.

например, корпоративисты (неокорпоративисты) (Ф. Шмиттер ³ ) и плюралисты (Р. Даль, Ч. Линдблом ⁴ и др.) совершенно по-разному трактовали модели взаимоотношений заинтересованных групп с государством и его институтами. При этом многие исследователи отмечали, что именно группы интересов являются ведущими акторами политического процесса в современных западных обществах. Применительно к политическому процессу в СССР вопрос о заинтересованных группах был поставлен в работах Г. Скиллинга, Ф. Гриффитса⁵, Дж. Хоуга⁶ и других. Советологи дискутировали о составе этих групп, их характеристиках, участии в процессе принятия политических решений.

К вопросу воздействия групп интересов на выстраивание политического курса обращался М. Олсон в своей работе «Логика коллективного действия», трактуя мотивацию активности таких групп с позиции теории рационального выбора ⁷ . Механизмы этого влияния рассматриваются в трудах Г. Джордана ⁸ . В рамках ТРВ также вели исследования М. Шубик, ⁹ Дж. Цебелис ¹⁰ и другие авторы, описывая использование теории игр в политической науке, уделяя внимание переговорам и сделкам, формированию политических коалиций между группами.

Обстоятельным образом в западной политологии изучены технологии социального партнерства и система представительства интересов, а также некоторые практические аспекты лоббистской деятелности. Представляют

³ Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис. 1997. № 2; Шмиттер Ф. Неокорпоративизм и консолидация неодемократии // http://www.zhurnal.ru/polit/articles/cup2.html

⁴ Dahl R. A Preface to Democratic Theory. Chicago. 1956; Dahl R., Lindblom Ch. Politics, Economics and Welfare.

NY., 1976; Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3.

⁵ H.Skilling, F.Griffits. Interest Groups in Soviet Politics. Princeton, 1971.

⁶ Hough J.F. The Soviet Prefects. The Local Party Organs in Industrial Decision Making. Cambr. (Massachusetts), 1969.

⁷ Олсон М. Логика коллективного действия. М., 1995.

⁸ Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировая экономика и международные отношения, 1997. № 1.

⁹ Shubik M. Game Theory in the Social Sciences. Concepts and Solutions. Cambridge, M., London, 1982.

¹⁰ Tsebelis G. Nested Games. Rational Choice in Comparative Politics. Berkeley, Los Angeles, Oxford, 1990.

интерес публикации Г. Алмонда, Д. Пауэлла ¹¹ , Г. Вильсона ¹² и других авторов. В современной англосаксонской (Р. Родс и Д. Марш)¹³ и немецкой (Т. Берцель) ¹⁴ политологии широкое распространение получил сетевой анализ: исследуются политические сети в применении к деятельности групп интересов и их взаимодействию с государством. Наиболее применимой данная методология является для западных развитых плюралистических обществ, реалии которых сильно отличаются от ситуации в постсоветской России.

В российской политической науке о теории групп серьезно начали говорить в конце 80-х – начале 90-х годов двадцатого века, когда, с одной стороны, в условиях «перестройки» и последующей трансформации общества публично проявилась деятельность организованных групп, влияющих на политический процесс, а с другой – появилась возможность обсуждения этого феномена в научной и публицистической среде. В числе первых работ по данной теме необходимо отметить исследование В.А. Найшуля и В.Н. Константинова¹⁵ 1986 года, в которой авторы отмечали наличие в СССР «экономики согласования». В дальнейшем в центре внимания отечественных ученых находились вопросы истории лоббистской деятельности, механизмы и инструменты взаимодействия лоббистов с властью в России (А.А. Нещадин, А.П. Любимов, А.С. Автономов, В.А. Лепехин и др.¹⁶). Значительное внимание авторы уделили эволюции групп

¹¹ Almond G., Powell B. Comparative Politics Today: А World View. N-Y., 1995; Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М., 2002

¹² Вильсон Г. Группы интересов. М., 1990.

¹³ Rhodes R. Policy Network. A British Perspective // Journal of Theoretical Politics. 1990. Vol. 2. № 3; Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia, 1997; Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government / Eds. D. Marsh and R. Rhodes. Oxford, 1992; Marsh D., Smith M. Understanding Policy Networks: Towards a Dialectical Approach // Political Studies. 2000. Vol. 48. № 1.

¹⁴ Börzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2; Börzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of

European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.

¹⁵ Константинов В.Н., Найшуль В.А. Технология планового управления. М., 1986.

¹⁶ Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В., Григорьев О.В., Ионин Л.Г., Кашин В.К., Малютин М.В. Лоббизм в России: этапы большого пути. // Экспертный институт. Избранные доклады (1992-1997). М., 2003; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998; Любимов А.П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998; Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. М., 1999; Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования