11 Конфликты в сфере управления (Лекции с презентациями и видео), страница 2

Сегодня конфликтологи выделяют следующие основные группы видов конфликтов в сфере государственного управления: конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной); конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией); конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить; конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека); конфликты между государством и обществом (проблема легитимности); конфликты между различными звеньями управленческого аппарата. (Слайд 9)

Специфика этих конфликтов, как видно из их названия, состоит в том, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон. Следовательно, субъекты данных конфликтов и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия. Рассмотрим некоторые из перечисленных типов конфликтов более подробно.

Конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной). Принцип разделения властей является одной из конституционных основ демократического государства. Законодательная, исполнительная и судебная власть имеет каждая свою компетенцию, самостоятельную систему органов и руководствуется соответствующим законодательством. Однако в реальной жизни функции трех ветвей власти подчас перекрещиваются или вступают во взаимные противоречия. Что, в итоге порождает конфликт, имеющий некоторые особенности: (Слайд 10)

Во-первых, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Нарушение Конституции как раз и порождает конфликт между властями.

Во-вторых, даже если конфликт между ветвями власти разрешился неконституционным путем, его завершение должно приобрести юридическую форму.

В-третьих, над тремя ветвями власти нет никакого более высокого арбитра, чем сам суверенный народ. Поэтому конфликт в сфере разделения властей может быть рассмотрен и разрешен либо самими этими же властями, либо народом – путем референдума или такого непосредственного волеизъявления, которое характерно для революционных ситуаций.

В-четвертых, затянувшийся конфликт между властями создает политический и социальный кризис в обществе и болезненно сказывается на различных сторонах жизни. Поэтому и разрешение такого конфликта предполагает достаточно широкое привлечение различных политических сил к участию в сложившейся ситуации.

В-пятых, конфликты между ветвями власти надо не только своевременно разрешать, но и вовремя предупреждать, т.к. бесконфликтная деятельность властей, несомненно, предпочтительнее, чем споры и разногласия между ними. На высшем государственном уровне это функция главы государства как гаранта соблюдения Конституции, на нижестоящих уровнях такую сдерживающую роль могут и должны играть главы регионов, администраций, представительные и судебные органы и др.

Что касается технологий предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает в себя систематические переговоры между представителями конфликтующих властей, обмен документами, работу согласительных комиссий и т.д.

Конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией). Противоречия между государством и элементами политической системы возникают, как правило, в случае несоответствия принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность этих институтов на закрепление и стабилизацию государственной власти, а с другой – базируются на основах социальных отношений. Такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда государственные органы отклоняются от нормативных положений, лежащих в основе их деятельности, и переходят к методам достижения целей путем систематического нарушения законов государства.

Конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить. Конфликты между властью и оппозицией проявляются, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима. В этом случае спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

Конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека). Можно много спорить о том, имеют ли права государства приоритет над правами личности. Этот спор не имеет логического разрешения. Государство и личность вообще не должны вступать в прямой конфликт. Приоритет над правами личности имеют только права общества, которые могут в некоторых случаях иметь приоритет над правами государства. Никколо Макиавелли, например, считал, что если возникает конфликт между государством и личностью, тогда приоритет приобретают интересы государства. Соответственно, в определенных ситуациях цель не оправдает средства, а диктует средства. Существует и другая точка зрения, которая гласит, что данный конфликт должно разрешать непосредственно само общество. А конституция государства должна законодательно закрепить эту схему.

Конфликты между государством и обществом (проблема легитимности). (Слайд 11) Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерным проявлением данного конфликта являются гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Наиболее опасной формой протекания этого конфликта может стать создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению.

Как показывает мировой опыт, чем сильнее поддержка общества, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута, и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.

На практике очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошее, а предлагающий его человек или орган непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими. Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% – наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что уровень добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%.

Конфликты между различными звеньями управленческого аппарата. (Слайд 12) Основная причина данного вида конфликта – функциональная раздробленность системы государственного управления, которая выражается в следующем: во-первых, в стремлении отдельных государственных структур к присвоению функций других, в том числе и вышестоящих, органов управления, во-вторых, в дублировании управленческих функций различных государственных органов, в-третьих, в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования, в-четвертых, в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов, в-пятых, в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами. Данный вид конфликта, по мнению А.И.Соловьева, содержит в себе несколько типов.

Конфликт между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами (структурами). Противоречия между политическими и государственно-административными структурами отражают двоякий характер ориентаций макроуправленческой системы. Т.е наступает конфликт принципов и критериев, которые, с одной стороны, ориентируют деятельность государственных институтов на закрепление и стабилизацию политической власти (что предполагает постановку перед государственными органами широких идеологических целей и приоритетов, способных в определенных случаях игнорировать как законы, так и цели социально-экономического развития государства и общества ради сохранения властвующего режима), а с другой - нацелены на макроэкономическое регулирование общественных отношений (когда определяющими становятся уже не политико-идеологическая целесообразность, а закон и экономическая эффективность). На практике  такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного  (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения  чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В этом типе конфликта главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей, монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и т.д., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами. Урегулирование конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны,  от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления государством наиболее характерны для государственно-административной сферы. Это не только самые распространенные, но и самые структурированные виды конкурентного взаимодействия. Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:

Во-первых, конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы.

Во-вторых, борьба за долю ведомства (организации) в бюджете. Как подчеркивают теоретики и практики государственного управления, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от доли средств, которую оно контролирует.

В-третьих, противоречия между органами, выполняющими координирующие функции и отраслевыми министерствами. Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.

Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает. Для урегулирования данного типа конфликтов применяется насколько методов: более точная и предметная регламентация компетенции органов государства; разрешение споров о компетенции в суде; согласительные процедуры и др.