soderg (Вторая опора ЕС: проблемы построения и подходы.), страница 3

Одним из важнейших достижений Маастрихта стало, таким образом, окончательное признание европейскими странами того, что создание ЕС невозможно без формирования его собственного «измерения» безопасности и военной политики. Документально закрепленная цель осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем совместной оборонной политики, которая может со временем позволить создать систему совместной обороны, определила основную перспективу и придала ускорение интеграции на этом направлении. Это, в свою очередь, позволило включить военно-политическую интеграцию в рамках ЗЕС в контекст развития Европейского Союза. Юридически закрепленные прерогативы ЗЕС, умноженные на новые маастрихтские ориентиры политики ЕС, обеспечили европейским странам выход на формирование собственного автономного военного потенциала.

Вместе с тем маастрихтские документы установили пределы такого ускорения, определяемые, прежде всего, обтекаемостью соответствующих формулировок, отсутствием ясных временных рамок и процедурных норм продвижения к декларированному единству в сфере безопасности и военной политики. Таким образом, несмотря на значительную динамику движения в этом направлении, для него по-прежнему было характерно отставание «на шаг» от интеграции в экономической и валютно-финансовой областях, которые уже в Маастрихте обрели достаточную концептуальную определенность.

Это отставание проявляется в сохраняющейся специфической раздвоенности процесса европейской интеграции в сфере безопасности — его развитие в двух институциональных плоскостях, зона пересечения которых остается размытой и неустойчивой. Несмотря на заметный прогресс в каждой из этих плоскостей и на интенсивное формирование в 1990-е гг. представляющих их институциональных структур — ЕС, с одной стороны, и Западноевропейского союза (ЗЕС), с другой — их дальнейшее развитие потребовало более четкого определения «зон ответственности» на основе взаимодополняемости и формирования адекватных инструментов взаимодействия¹.

Развивающаяся тенденция к взаимному сближению обоих институтов «второй опоры» европейской интеграции — ОВПБ (ЕС) и ЗЕС — существенно усилена Амстердамским договором. В соответствии с ним, процедуры принятия совместных действий теперь распространяются и на оборонные вопросы — в отличие от Маастрихтского договора, предусматривавшего, что эти акции не являются инструментом решения оборонных проблем. По Амстердамскому договору, Европейский совет наделяется полномочиями «определять принципы и основные направления общей внешней политики и политики безопасности, в том числе в вопросах, затрагивающих оборону» ² (ст.J.3.). Соответственно и ОВПБ включает все вопросы безопасности, но возможность формирования на ее основе совместной оборонной политики заменена более определенным «постепенным формированием», а перспектива учреждения в дальнейшем системы совместной обороны обретает большую реальность в связи с наделением Совета полномочиями принимать такое решение. В договоре указывается, что ЗЕС обеспечивает доступ ЕС к использованию своего потенциала (ст.J.7.). При этом указывается, что «петерсбергские задачи» ЗЕС (гуманитарные, спасательные, поддержание и установление мира) относятся к компетенции этой статьи. Амстердамские договоренности предусматривают не только взаимное стремление обеих организаций к развитию сотрудничества, но и возможность интеграции ЗЕС в ЕС, если Европейский совет примет такое решение.

Механизм системы ОВПБ существенно усилен. Основой для «совместных действий» и «общих позиций» становятся направления «общей стратегии», принимаемые Европейским советом. Принцип единогласного принятия решений сохраняется, но воздержание при голосовании не является основанием для непринятия решений. Кроме того, решения о «совместных действиях», «общих позициях» (и мерах по их выполнению) и другие, основанные на «общей стратегии», принимаются квалифицированным большинством. В решении процедурных вопросов Совет руководствуется простым большинством голосов. Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Высокого представителя по ОВПБ/Генерального секретаря Совета, который может также вести переговоры с третьими сторонами от имени Совета по поручению председательствующего государства. Совет ЕС наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе консенсуса стран-членов, руководствуясь рекомендациями государства-председателя, которому может быть поручено открывать такие переговоры. Для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования под руководством Высокого представителя по ОВПБ.

Вместе с тем в Амстердамском договоре по-прежнему отсутствуют ориентиры интеграции ЗЕС в ЕС. Не определены временные и содержательные этапы этого процесса. В этих условиях дальнейший прогресс ОВПБ и ее сближение и взаимодействие со структурами ЗЕС зависит от того, насколько европейским странам удастся решить задачу конкретизации и развития соответствующих механизмов сотрудничества. Уже решена одна из запланированных первоочередных задач — обеспечена гармонизация председательства в ЕС и ЗЕС, которое начиная с 1999 г. совмещает одно государство (в первом полугодии — Германия). Но в целом, хотя тандем ЕС(ОВПБ)/ЗЕС стал более спаянным, его участники пока движутся довольно асинхронно, а перспективы пересесть в новую машину с единым управлением остаются недостаточно определенными. Однако Амстердамский договор открывает для этого вполне реальные возможности, поскольку после его ратификации в 1999 г. в Европейском Союзе впервые создана правовая база, позволяющая ему формировать собственное военное «измерение». Активное наращивание странами ЕС/ЗЕС потенциала сотрудничества стран-участниц в сфере внешней политики, безопасности и обороны позволили построить своего рода трамплин, дающий им принципиальную возможность совершить прыжок к созданию того самого политико-оборонительного сообщества, к которому они оказались не готовы в начале интеграционного пути.

В ситуации, когда и в рамках амстердамской перестройки ЕС не смог обеспечить синхронизации интеграционного процесса по всем направлениям, реализация этих возможностей по-прежнему во многом зависит от того прогресса, какого ЕС способен достичь на «линии прорыва», в первую очередь — в формировании экономического и валютного союза. По мере перехода на качественно новый уровень европейского федерализма, когда и если он будет достигнут, потребуется, очевидно, и новое качество политического сотрудничества. В этом контексте на первый план вышла задача определения, чьей прерогативой будет выработка общей оборонной политики (далее — ООП) — института ОВПБ, как это и предусмотрено Договором о ЕС, или ЗЕС как военного компонента ЕС, и конкретизировать амстердамскую договоренность об их интеграции. Вместе с тем изменения, происшедшие в конце 1998 — начале 1999 гг. в интеграционной политике европейских государств в сфере «второй опоры», свидетельствуют о том, что «отложенный» в Амстердаме вопрос о конкретизации этих перспектив, о возможной реструктуризации системы общей внешней политики, политики безопасности и обороны уже внесен в практическую повестку дня европейского строительства.

Глава 2. ИЗМЕРЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ ЕС НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1. Постамстердамские перспективы интеграции ЕС/ЗЕС в сфере безопасности

«Разделение труда», сложившееся в сфере западноевропейской интеграции по вопросам внешней политики и безопасности, позволило странам ЕС/ЗЕС добиться существенного прогресса в этой области. Вместе с тем продолжается все более заметное сближение институциональных направлений такого сотрудничества. С одной стороны, его рамки существенно расширены Маастрихтским, а затем Амстердамским договорами, а институт ОВПБ может быть распространен и на ООП с перспективой создания совместной обороны (далее — СО). С другой стороны, ЗЕС не только признан военным компонентом ЕС и обеспечил участие всех стран ЕС, не входивших в его состав, в своей работе в качестве наблюдателей, но и последовательно укрепляет свою политическую роль в европейской системе безопасности.

Однако сохраняющаяся институциональная двойственность интеграции на этом направлении является отражением внутренней противоречивости этого процесса. Развитие европейского сотрудничества в области безопасности и обороны на всех его этапах требовало от членов ЕС и ЗЕС сложных компромиссных решений, позволяющих совмещать две противоположные, по существу, цели. С одной стороны, это формирование «европейской идентичности» и практическое строительство политического союза ЕС, включающего оборонное «измерение»; с другой стороны, сохранение и укрепление НАТО как основы западной или даже всеевропейской системы безопасности. Акцентирование на одном из этих стратегических ориентиров разводит европейских партнеров по двум политическим полюсам. На «евроцентристском» роль лидеров традиционно играют Франция и Германия, на «атлантическом» — Великобритания, и по сей день поддерживающая «особые отношения» с США. Несмотря на то, что в новой ситуации после окончания «холодной войны» выбор между «евроцентристской» и «атлантической» линиями политики стал относительно менее острой проблемой, и это позволило на постмаастрихтском этапе довольно успешно сочетать европейскую военно-политическую интеграцию с сохранением за НАТО решающей роли в западной системе безопасности, существующая дилемма развития европейской идентичности в сфере безопасности и обороны по-прежнему является основополагающей для практического европейского строительства в этой области.¹

Неудавшиеся попытки «евроцентристов», прежде всего Франции и Германии, определить в рамках Амстердамского договора конкретную перспективную программу развития европейских институтов, в частности — поэтапной интеграции ЕС (ОВПБ) и ЗЕС, существенно ограничивает возможности использования инструментов как ЕС, так и ЗЕС для продвижения к провозглашенной, и даже более определенной после Амстердама, цели формирования ООП и СО. Это встретило упорное сопротивление не только со стороны США, стремящихся снизить степень европейской военно-политической автономности путем ее ограничения атлантическими рамками, но и европейских «атлантистов» во главе с Великобританией, опасающихся эрозии трансатлантических отношений и американской роли в Европе.

В ходе Межправительственной конференции 1996-1997 гг., посвященной пересмотру Маастрихтского договора, идеи «евроцентристов», в частности, были конкретизированы в так называемом «Проекте шести». Бельгия, Испания, Италия, Люксембург, Франция и ФРГ представили на сессии Совета министров иностранных дел ЕС (25 марта 1997 г., Рим) совместный документ в форме протокола к ст.J.4.2 Раздела V (Положения по ОВПБ) Договора о ЕС. Он предусматривал интеграцию ЗЕС в ЕС в три этапа. Первый этап предполагает гармонизацию структур и механизмов обоих союзов при сохранении институциональной независимости ЗЕС. На втором этапе на ЗЕС возлагается ответственность за выполнение военных антикризисных мероприятий, но функции принятия решений (в том числе и в отношении самого ЗЕС) передаются Совету ЕС. Секретариат ЗЕС инкорпорируется в Секретариат Совета ЕС, а между другими структурами союзов устанавливаются прямые связи, позволяющие ЕС непосредственно использовать такие органы ЗЕС как Центр оборонного планирования, Ситуационный и Спутниковый центры. На третьем, заключительном, этапе предполагается полное завершение интеграции ЗЕС в ЕС и включение ст. V (о взаимных военных гарантиях) Брюссельского договора, учреждающего ЗЕС, в договор о ЕС или дополняющий его протокол. При этом за каждым государством ЕС закреплялось бы право не присоединяться к механизму взаимных гарантий. Этот план был поддержан также Нидерландами, которые воздержались от официального присоединения к нему лишь в силу своего положения председательствующего в ЕС государства.¹

Характерно, что в оппозицию этому проекту «евроцентристов» встала не только Великобритания, отстаивающая «атлантическую» линию европейской интеграции и высказавшаяся за более тесное взаимодействие, но не слияние ЗЕС с ЕС, что противоречило бы целям Атлантического альянса и обязательствам, существующим в НАТО. Ее поддержала нейтральная Швеция, что свидетельствует о появлении в европейской дискуссии по интеграционной стратегии в сфере безопасности и обороны, наряду с двумя традиционно оппозиционными течениями «евроцентризма» и «атлантизма», третьего течения, настаивающею на большей гибкости стран ЕС/ЗЕС в области «второй опоры». Шведский министр иностранных дел Л. Йельм-Валлен указала, что принятие «проекта шести» поставило бы под угрозу процесс расширения ЕС и неприемлемо не только для некоторых его членов с нейтральным статусом, но и для ряда стран, входящих в «семью ЗЕС».

Проект был отвергнут, несмотря на попытки «евроцентристов» снять существующие в ЕС/ЗЕС противоречия путем придания интеграции в сфере ОВПБ дополнительной гибкости. Соответствующее предложение было внесено в Совет ЕС Францией и ФРГ. Их идея включить в Амстердамский договор соответствующие положения о большей гибкости и углубленной интеграции (в тех областях и для тех стран-участниц, которые признают это необходимым) получила принципиальную поддержку большинства членов ЕС. Однако некоторые из них (Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия, Португалия, Швеция) выдвинули собственные развернутые предложения, не всегда совпадающие с франко-германскими. Швеция и Италия, например, в отличие от Франции и ФРГ, высказались за то, чтобы применение принципа «углубленного сотрудничества» было скорее исключением, чем правилом¹. Разногласия сторонников «гибкости» состояли и в том, что касается количественных критериев и механизмов осуществления такого сотрудничества. Еврокомиссия, поддержав в целом идею «углубленного сотрудничества», также внесла две существенные оговорки. Сотрудничество, во-первых, должно являться крайним средством в ситуациях, когда достижение единства невозможно, во-вторых — осуществляться в единых, а не специальных институциональных рамках (принятых, в частности, для Шенгенских соглашений)². Однако и эти предложения натолкнулись на категорические возражения Великобритании. Ее несогласие нашло понимание у тех, кто выступает, как, например, Греция, против институционального закрепления различий в ЕС. Проявленная Данией «гибкость в отношении гибкости» также подрывала позиции «евроцентристов»: Дания отказалась признать универсальным принцип единогласия для решений об «углубленном сотрудничестве», согласившись на возможное исключение лишь для ОВПБ³.

В результате, хотя страны ЕС/ЗЕС продемонстрировали готовность предпринять энергичные усилия для преодоления отставания интеграции в сфере военной политики и безопасности по сравнению с другими направлениями, прорыва добиться не удалось. Компромиссы, достигнутые между «евроцентристами» и «атлантистами» в Амстердаме, означали, как и прежде, в основном расширение горизонтов сотрудничества при отложенном выборе способа практического продвижения к ним. О том, что принятие практических решений действительно в большой мере было отложено на будущее, свидетельствует, в частности, предложение, выдвигавшееся, в ряду других, в заключительный день Амстердамского саммита председательствовавшими Нидерландами. Это предложение состояло в том, чтобы включить в текст договора новый пункт — о пересмотре ст.J.7, касающейся взаимоотношений ЕС и ЗЕС, через пять лет после его вступления в силу. Однако и это положение, позволявшее вернуться к вопросу о слиянии обоих союзов, было заблокировано Великобританией. Ее согласие на другие компромиссные формулировки, внесенные Нидерландами, также во многом означали устранение в части Договора, касающейся «второй опоры», чрезмерной, по мнению Великобритании, «евроцентристской» конкретики в обмен на ее согласие на расширение перспектив сотрудничества. В итоге положение о поэтапном слиянии ЗЕС с ЕС было принято с оговоркой об их «возможной» интеграции.

Основные ограничения в рамках принятой модели (формальной автономии ЗЕС и ЕС при развитии и институционализации связей между ними с общей перспективой постепенной интеграции ЗЕС в ЕС) обусловлены недостаточно эффективным механизмом связей ЕС-ЗЕС. В период до Маастрихта это не имело принципиального значения, поскольку «разделение труда» закрепляло за каждым из институтов свою сферу ответственности. После Маасхрихта, и в еще большей степени после Амстердама, единым «конечным продуктом» для ЕС и ЗЕС стало формирование европейской идентичности в сфере обороны и безопасности, а «разделение труда» между ними основывается на сочетании имеющихся в их распоряжении инструментов и средств. Однако Амстердамский договор не устранил принципиального недостатка механизма связей ЕС-ЗЕС. Он состоит в том, что, с одной стороны, ЕС формально не определяет деятельность ЗЕС (ограниченность компетенции ЕС); с другой стороны, ЗЕС должен ориентироваться на решения ЕС (ОВПБ) как один из его компонентов, что снижает инициативность и оперативность самого ЗЕС (ограниченность возможностей ЗЕС).