GOS1 (708614), страница 36

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 36)

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое ме­стным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в том, что открытая состязатель­ность с частным сектором заставляет местную бюрократию в боль­шей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечи­ваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат. Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных фирм на прибыль и более узкая направлен­ность их деятельности делает их более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следст­вие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного са­моуправления должно прийти большее число мелких органов, по­зволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного выбора является тезис о стремлении государствен­ного сектора к избыточности ресурсов, они, как правило, подде­рживают идею о необходимости сокращения расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного са­моуправления является во многом производной от административ­ных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существова­ния управления на местном уровне обосновывается, главным обра­зом, лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффектив­нее предоставлены местными властями, а не центральным правите­льством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительст­ва Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективно­стью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно: насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти, прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу при­нимаются на местном уровне, то перед властями возникает про­блема поиска наиболее эффективного баланса между предоставля­емыми услугами и местными налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со стороны ученых, так и политиков. Суть этой кри­тики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе государственного обеспечения лежит стремле­ние удовлетворить критерий потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью, сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам кон­цепции общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консерва­тивное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления сраба­тывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором.

3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бю­рократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверж­дение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, са­мих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирова­на на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.

Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора харак­терно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чи­новники в состоянии управлять своими департаментами и недо­оценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри са­мой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники дан­ной теории склонны к недооценке всей сложности системы органи­зационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложня­ются проблемы координации и дублирования.

Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные ор­ганы власти, прежде всего, как местное ответвление администра­тивного аппарата государства.

В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством (национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти.

Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут от­ражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелона­ми управления.

В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правите­льства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государст­вом и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством.

Концепция дуалистического государства, нашедшая свое на­иболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потреб­ления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью со­хранение производства товаров и услуг в экономике путем подде­ржки доходности частных фирм. Она включает обеспечение госу­дарством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производи­телей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как авто­магистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот.

В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребите­льских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых вы­плат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно за­крытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются го­сударственными чиновниками при тесном консультировании с из­бранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегирован­ный доступ к государству, поскольку их сотрудничество сущест­венно для эффективного проведения политики социального инве­стирования.

Процесс социального потребления, с другой стороны, охва­тывает значительно большую сферу конкуренции и различия инте­ресов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реаль­ным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществ­лять социальное инвестирование на уровне центрального правите­льства, социальное потребление - на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - пробле­ма благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и бази­руется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господству­ющей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспе­чивающих базовые потребности жителей путем предоставления со­ответствующих услуг.

Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, ко­торые налагаются на нее центром:

"Во-первых, функции социального потребления всегда вто­ричны по отношению к функциям социального инвестирования, по­скольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демокра­тическая подотчетность местному населению обязательно ограни­чивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, иде­ология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".

Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:

1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориен­тировано ли то или иное вмешательство государства на производ­ство или на потребление. Например, образование может рассмат­риваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.

2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознатель­но, если люди, принимающие решения, привержены этому полити­ческому стилю.

3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практи­чески не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков соци­ал-демократической ориентации и в значительной степени отража­ет основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.

С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планиро­вания, а это может быть реально достигнуто только через расши­рение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспреде­лительная направленность социальной политики диктует необходи­мость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и ком­пенсации региональных различий из центра.

В основе четвертой концепции местного самоуправления, ба­зирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. На­иболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.

Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависи­мости от местности, неся в то же время ответственность за по­литику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но огра­ничено в своих действиях необходимостью выступать в роли мест­ного исполнителя решений, принимаемых центральным правительст­вом. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти мо­гут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожида­ниям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерп­ретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает не­равномерность социального и экономического развития капитали­стического общества. Местные органы власти приобретают свойст­венные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного са­моуправления должна соответствовать изменениям в местной соци­альной базе. По мере возрастания скорости социально-экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возник­нуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.

Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.

Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные рефор­мы, послужившие основой для государства всеобщего благоде­нствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами нека­питалистических групп, проводились по инициативе и под руко­водством центральных правительств.

Характеристики

Список файлов реферата