GOS1 (708614), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Эта обширная передача полномочий произвела большой сдвиг в распределении власти, принадлежавшей ранее Конгрессу. Подавляющее большинство каждодневных решений по вопросам политики принимается государственными бюрократами, которые отчитываются перед Президентом или независимой комиссией, что совершенно не совпадает с тем, что предполагали создатели Конституции.
Президентом может быть только один человек. Но президентство, институт президента - это структура, которая вовлекает множество людей. Существуют проблемы обеспечения информацией, президент нуждается в советниках, в различных группах поддержки. Все вместе они составляют исполнительные административные органы при президенте. Они обеспечивают непосредственную поддержку Президенту в гораздо большей степени, чем это характерно для парламентских систем. Эти структуры включают в себя: кабинет Президента, Управление Белого дома ( с собственным штатом из 40 человек), Управление по менеджменту и бюджету, Совет национальной безопасности, Совет экономических консультантов ( советников).
Однако, аппарат президентских советников может быть также источником слабости Президентов. Несмотря на обширные возможности, позволяющие обеспечить поддержку проводимой президентом политики, и более широкие, чем в большинстве парламентских систем, полномочия в области назначений на административные посты, американский Президент имеет ограниченные возможности контроля действий, предпринимаемых от его имени. Уотергейтский скандал в семидесятых годах уничтожил президентство Р. Никсона; скандал "Иран-контрас" в восьмидесятых - подорвал репутацию Р. Рейгана. Хотя президент несет личную ответственность в каждом из этих случаев, в происшедшем есть и серьезная вина президентских советников.
Одна из проблем заключается в том, что советники отбираются по принципу личной лояльности в большей степени, чем по принципу профессиональной компетентности и опыту в делах государственного управления. В добавление к сказанному надо отметить, что, в отличие от поста Президента, институт советников не входит в систему сдержек и противовесов. В целом президентство сильно зависит от личностного фактора: некоторые президенты являются более успешными, чем другие. Большинство факторов успеха связано с мастерством в искусстве коммуникации и с умением убеждать, используя в том числе и личное обаяние. Р. Рейган был "великий коммуникатор", который сумел вернуть президентству былой престиж после более, чем двух десятилетий. В отличие от работоспособного, но неудачливого Дж. Картера, Рейган концентрировал усилия в той точке, где они были наиболее эффективными; основа его успеха - работа по поддержанию оптимистичного энергичного имиджа, соответствовавшего национальному менталитету. Вслед за ним Джордж Буш мастерски использовал в своих интересах ситуацию краха социалистической системы в Восточной Европе. С учетом того, что Советский Союз выбыл из игры на арене мировой политики, Буш решился использовать вооруженные силы США против Ирака, чем сильно поднял свою репутацию.
Однако, независимо от того, как высоко стоит Президент в общественном мнении, мы должны помнить, что власть в американской политической системе остается весьма рассредоточенной. Президент несет моральную ответственность за нацию и ее благосостояние, но зачастую ему недостает устойчивой политической поддержки, необходимой для выполнения требований, стоящих перед исполнительной властью. Внутри федерального правительства власть рассредоточена между законотворческой, бюрократически-административной, судебной и исполнительной ветвями власти и соответствующими структурами. Кроме того, правительства штатов и местная власть в большой мере обладают независимостью от Вашингтона. Как отмечал президент Трумэн по поводу проблем, с которыми столкнется, придя на его пост, генерал Эйзенхауэр: "Он будет сидеть здесь и говорить: Делайте то! Делайте это! - и ничего не изменится! Бедный Айк! Это будет совсем непохоже на армию". Со времен Трумэна и Эйзенхауэра правительство США стало еще менее управляемым. Неудивительно, что увеличение рассредоточенности власти, которое характерно для США, редко является примером для подражания в каких-либо других странах.
4.2. Коллективная ответственность.
Насколько связаны между собой должностные лица исполнительных органов власти в парламентской системе? Привержены ли они общему политическому курсу и общей судьбе? "Коллективная ответственность" означает, что министры разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое соблюдение принципа коллективной ответственности усиливает власть кабинета. Коллективная ответственность увеличивает возможность исполнительных органов власти координировать деятельность чиновников, т. к. все министерства придерживаются одной линии. Это также ставит законодательное собрание перед выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.
Коллективная ответственность, разумеется, не означает отсутствия конфликтов между отдельными министрами и ведомствами. Она лишь слегка маскирует их, требуя от министров публичной поддержки ( или, по крайней мере, воздержания от публичной критики) выработанной политической линии. Как однажды заметил британский премьер-министр лорд Мельбурн ( XIX в. ), "не имеет большого значения, что именно мы говорим, главное - мы все должны говорить одно и то же". Британские парламентские нормы требуют жесткого выдерживания этого принципа. Это было воспринято также и другими парламентскими системами вестминстерского типа: в Канаде, Австралии и Новой Зеландии. Однако, до сих пор еще нельзя сказать, что этот принцип воспринят там вполне и полностью.
В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной ответственности жестко ограничено. Так, в итальянской конституции признается важность принципа коллективной ответственности; однако, на практике его реализация ограничена тем, что в Италии действует "министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений - конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся "колонизировать" ( т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.
Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и исполнительной властей. Министры могут не заседать в парламенте( ?); многие из них вообще не имеют парламентского опыта и пришли в правительство из университетов, различных сфер производства или являлись прежде гос. служащими. Голландское правительство не ориентировано на достижение коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией, которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.
Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти определена Конституцией ФРГ (ст. 67 Основного закона). Бундестаг может выразить федеральному канцлеру недоверие только тем, что он ( бундестаг) выбирает большинством голосов своих членов его преемника и обращается к федеральному президенту с просьбой освободить федерального канцлера от его обязанностей. Федеральный президент обязан принять просьбу и назначить вновь выбранного канцлера; при этом между запросом и выборами (утверждением) должно пройти (не более) 48 часов. Основной закон закрепил эту форму вотума недоверия для того, чтобы бундестаг не мог в одностороннем порядке сменить правительство, не беря на себя ответственности за формирование нового федерального правительства. Вотум недоверия не может быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии, бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров, многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией, которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее демократичен, чем, например, в Великобритании.
Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства, естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987 г. достиг 40 человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны различных регионов и языковых групп, которые требовали своего представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более активное использование комитетов при кабинете. Например, в Австралии работают девять комитетов; три из них - координационные и три - функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал, по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть которой - комитеты.
Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета все же имеют важное значение для координации действий правительства. Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, - в законодательных собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с президентскими системами американского типа парламентские системы с кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений политики.
4.3. Правительство и парламент.
Основа существования и функционирования исполнительной власти в парламентских системах - зависимость двух ветвей власти друг от друга. Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента (законодательного собрания) и полностью ответственен перед парламентом. Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например, парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно подает в отставку.
Возможны два варианта отношений между парламентом и исполнительной властью: принцип доминирования кабинета и принцип доминирования парламента. В целом правительство использует различные процедурные аспекты (способы) для регулирования деятельности парламента. Иногда правительство контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это - обоюдоострая процедура, т. к. только парламент может оценить деятельность премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в наибольшей степени влияют партийные фракции.
Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного собрания, как это происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет) имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета обеспечивает согласованные действия правительства, как с точки зрения законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета, обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти, обеспечивает непрерывную "скалярную цепь", линию власти от правительства к законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату. Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают тех, кто будет ими непосредственно управлять, т. к. правительство формируется из числа депутатов парламента. Это - так называемый "стиль Вестминстера", для которого характерно также и некоторое противостояние парламента и правительства.
В системах доминирования законодательного собрания или парламента, наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.
В Нидерландах, например, средняя продолжительность периода формирования нового кабинета - после выборов или отставки старого кабинета - составляет 86 дней (в качестве рекорда можно привести 1977 г. со сроком 208 дней). Такая система - наилучшее средство для приобретения ненадежного правительства, как это имеет место в Италии и как это было во Франции периода III Республики (1870-1940г. г. ) и IY Республики (1946-1958). Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только от стабильного большинства в парламенте. Даже когда партийная система чрезвычайно дробная, как это имеет место в Нидерландах и скандинавских странах, там все же не наблюдается такой нестабильности, как в Италии.
4.3. Премьер-министры и кабинет.
Парламентская система организации исполнительной власти вызывает напряжение между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией министров ( которые являются равными среди равных) и высшим лицом исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Насколько сильны премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной власти?
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
