GOS1 (708614), страница 27
Текст из файла (страница 27)
К конгруэнтным федеративным государствам можно, например, отнести Австралию, Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным - Россию, Канаду, Швейцарию, формирующуюся федерацию Бельгии.
Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных федерациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратизма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о принципиальной возможности предоставления автономии географически перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на чисто географически-территориальном разделении.
В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэром и Карлом Реннером для решения национальных проблем Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том, что каждый индивид имеет право объявить, к какой национальности он или она хотели бы относиться, и что эти национальность должны образовывать автономные нетерриториальные культурные сообщества.
Впервые идея национально-персональной автономии получила детальную разработку в трудах австрийских социал-демократов К.Реннера и О.Бауэра. В основе их концепции лежала мысль о том, что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе всех межнациональных распрей, а сами нации, точнее - национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления. "Чистый территориальный принцип, - писал О.Бауэр, повсюду выдает меньшинство в руки большинства... Осуществление территориального принципа в чистом его виде означает, что каждая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях..."
Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориальную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная австро-марксистами программа предусматривала двойную организацию многонационального государства: одну - для целей национальной культуры, по нациям и на основе персонального принципа, и другую, основанную на территориальном принципе, - для ведения остальных дел, не носящих национального характера. Персональную принадлежность граждан к тому или иному национальному коллективу должен был определять институт так называемого национального кадастра (переписи), составляемого на основе личных заявлений совершеннолетних граждан. В системе национально-персональной автономии кадастр получал не меньшее публично-правовое значение, чем территория для национально-территориальной области. Создаваемые на основе кадастров национальные союзы, имеющие статус коллективного юридического лица, обязывались заботиться об удовлетворении культурных потребностей нации, пользуясь при этом полной свободой, через свой национальный парламент издавая законы в рамках действующей конституции и проводя их через свое министерство, без влияния государства.
Если до 1917 г. национально-персональная автономия рассматривалась прежде всего как альтернатива территориальному решению национального вопроса (особенно отчетливо это формулировалось бундовцами), то после февраля, когда выявилась тенденция к решению национального вопроса на основе национально-территориальной автономии, к построению России на федеративно-автономных началах, персональная (культурная) автономия стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения прав национальных меньшинств, либо как реальная альтернатива федералистскому движению, как способ сохранения государственной целостности России (кадеты). Кадеты, ставившие во главу угла своей национальной политики сохранение государственного единства России, увидели в национально-персональной автономии способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.
Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства определенного минимального размера получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического места жительства. Русское и шведское меньшинства не создали таких культурных советов, главным образом потому, что они были сконцентрированы географически и могли использовать обычные институты местного самоуправления. Однако более разбросанные немецкое и еврейское меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали свою жизнеспособность. Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств.
Аналогичный вариант национально-культурного федерализма можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в тот период времени (в отличие от современной ситуации) греческое большинство турецкое меньшинство были в значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма. Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух раздельно избираемых коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии, образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.
4. Региональный уровень управления в унитарных государствах.
Причины и цель реорганизации.
Особый интерес с точки зрения соотношения территориального и национально-культурного федерализма представляет 1Бельгия 0. Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитарного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству федеративному. Изменения отражают конкретно-исторические особенности развития страны, связанные с наличием в составе ее населения двух культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы), а также сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек) немецкоговорящего меньшинства, район расселения которого (9 коммун) входит в состав Валлонии. Федерализация Бельгии связана с обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные митинги, демонстрации и походы на Брюссель порой сопровождались рукопашными схватками. Политико-правовым ответом на сложившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х годов процесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального устройства и соответственно реформа государства осуществлялись в стране поэтапно и находятся в настоящее время на завершающем этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепенное расширение автономии сообществ и регионов, уточнение компетенции институтов государства и субъектов процесса федерализации, становление и совершенствование механизма разрешения конфликтов.
Первым этапом стал серьезный пересмотр Конституции, осуществленный 24 декабря 1970 года. Основные изменения состояли в следующем:
1. Был введен паритетный принцип формирования совета министров, в соответствии с которым, исключая премьер-министра, совет министров стал насчитывать равное количество министров, принадлежащих к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения страны.
2. Произошло юридическое оформление трех культурно-лингвистических сообществ: франкоязычного, голландскоязычного и немецкоязычного. Одновременно было уточнено, что каждое из сообществ будет обладать полномочиями, определенными Конституцией и законами, принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971 году).
3. Было предусмотрено создание трех регионов: валлонского, фламандского и столичного региона Брюссель. При этом оговорено, что региональные органы, порядок их формирования и компетенции будут определены специальным законом, для выработки которого потребовалось целых 10 лет.
Таким образом, в период между 1970 и 1980 годами "регионализация" существовала только на уровне политических намерений, а не в реальности. При проведении второго этапа конституционной реформы (1980 год) преследовалось несколько целей:
1. Расширение компетенции сообществ путем передачи в их ведение регулирования личных (индивидуализированных) отношений в социо-культурной сфере.
2. Учреждение региональных органов, определение сферы региональной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь создаваемых институтов.
3. Образование арбитражного суда, ставшего специализированным органом конституционного надзора, призванным разрешать конфликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в случае столкновения национального закона и декретов сообществ и регионов.
Главное назначение третьего этапа конституционной реформы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ и регионов. В ведение двух основных сообществ - валлонского и фламандского - перешли вопросы образования и научных исследований. Предусмотрено, что сообщества могут регулировать вопросы, связанные с международным культурным сотрудничеством, в том числе заключать соответствующие международные соглашения. Расширена компетенция регионов. К их ведению отнесены общественные работы и общественный транспорт. Особым статусом наделен столичный регион. В его рамках учреждены специальные выборные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако существуют две оговорки: центральные органы могут подменять региональные органы Брюсселя, если они считают, что последние
не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся учебных заведений, культурных и социо-культурных институтов применительно к франкоговорящей и нидерландоговорящей частям населения столицы. Одновременно был несколько изменен статус арбитражного суда. Теперь в случае возникновения споров по конституционным вопросам к нему могли обратиться совет министров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парламента и советы сообществ и регионов, равно как и любые лица, заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает также заключения по вопросам преюдициального характера, которые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении конкретного спора: национальная, сообщества или региона. Четвертый этап конституционной реформы (1992 год) характеризовался принятием документов, предусматривающих прямые выборы в парламенты двух административно-политических регионов - Валлонии и Фландрии, которые до этого момента формировались из депутатов общенационального парламента, выходцев из этих регионов, а также реформу сената.
На уровень регионов были переданы полномочия в сфере сельского хозяйства, внешней торговли, науки. Оригинальность институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках одной и той же территории сообщество призвано реализовывать свои полномочия в сфере культуры, образования и социокультурных отношений, а регион действует в таких областях как обустройство территории, урбанизация и т. д. В результате имеет место дуализм институтов в пределах одной и той же территории. Чтобы отчасти преодолеть его, было предусмотрено, что Советы сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять соответственно и региональные полномочия. Эта формула с 1980 года используется фламандским сообществом, однако она не была применена валлонским сообществом.
Таким образом, субъектами процесса федерализации в Бельгии выступают и сообщества и регионы. При этом сообщество - воплощение и носитель идеи национально-культурной автономии.
Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии.
В основе разграничения компетенции внутри государства лежат три принципа:
1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого установления Конституции.
2. Компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщества и регионы обладают исключительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах.
Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит государству в лице его высших органов. При этом декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.
3. Компетенция, предоставляемая сообществам или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами.
В качестве примера можно отметить, что радио и телевидение отнесены к компетенции сообщества, за исключением сообщений национального правительства. Соответствующий аспект регулирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ведению федерации. Применительно к данной области имеет место как общее правило - компетенция сообществ, так и исключение - компетенция федеральных органов.
Разрешение возможных споров поручено арбитражному суду. Процесс обособления и укрепления автономий национальных общин Бельгии проходит в цивилизованных рамках. Между общинами есть согласие о сосуществовании. В компетенции общенационального уровня остаются внешняя политика, оборона, ключевые вопросы экономики и социального обеспечения. По словам министра иностранных дел Бельгии В. Класа, при всей важности автономии есть общая цель оставаться вместе, чтобы успешно следовать европейской интеграции в рамках ЕЭС. В то же время многие специалисты признают, что превращение Бельгии в федерация с соответствующими изменениями в конституции совсем не обязательно ослабит сепаратистские настроения, особенно в более богатой Фландрии.
Нередко концепция федерализма распространяется и на те случаи, когда автономия предоставляется частным организациям, которые представляют определенные четко выраженные группы в обществе. Так в Австрии, Бельгии и Нидерландах центральные правительства давно признали и оказывают финансовую поддержку различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоохранения и средств массовой информации, которые были созданы основными религиозными и идеологическими субобществами католиками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
Этот тип федерализма иногда называют социологическим федерализмом. Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже отмечалось, наиболее активно экспериментирует в сфере федерализма, социологический федерализм установился задолго до того, как был внедрен 2территориальный и национально-культурный федерализм.
В составе каждого государства (как унитарного, так и федеративного) есть, как правило, единицы (назовем их так), обладающие абсолютно уникальными особенностями: это крупнейшие города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно являющиеся центрами национальной и мировой культуры, туризма, а также крупными финансовыми, экономическими и интеллектуальными центрами. В рамках федераций они получают обычно статус субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко развитой региональной структурой - статус региона (в этой связи упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состоит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в себе и региональный и местный уровень. Связанные с этой особенностью проблемы чрезвычайно сложны и требуют специального рассмотрения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
