Социальная рыночная экономика и проблемы её становления в России

2020-06-032021-03-09zzyxelСтудИзба

Лекция 3. Социальная рыночная экономика и проблемы её становления в России

План лекции

3.1. Социальная рыночная экономика и роль государства в её развитии

3.2 Трудовой договор как основа расширения социальных гарантий

3.3 Государственный минимальный социальный стандарт и порядок его формирования

3.1. Социальная рыночная экономика и роль государства в её развитии

Социальная работа в современном российском обществе тесно связана с понятием «социальная рыночная экономика». Что же такое социальная рыночная экономика. Чем она отличается от рыночной экономики? Объяснения типа – суть социальной рыночной экономики в направленности на человека, его развитие, рост благосостояния – слишком тривиальны, поверхностны и не точны. В ещё большей степени сомнителен тезис, что якобы сама рыночная экономика автоматически без вмешательства извне регулирует уровень жизни населения, соотношение социальной справедливости и экономической эффективности (свободы и порядка).

Ядром социальной рыночной экономики является рыночная экономика, главная цель и задача которой – рост эффективности производства и прибыли. Рыночная экономика, достигая главную цель, в какой-то мере автоматически решает и некоторые социальные вопросы – обеспечение занятости, выплата заработной платы за результаты труда и т.д. Однако рыночная экономика основана на конкуренции, и ей нет дела до социальной справедливости.

Социальная справедливость, социальная защита обеспечиваются посредством государственного вмешательства в экономику (перераспределение создаваемых благ, налоговая политика, правовое обеспечение и т.п.). Т.е., государство своей волей (насильно), а не сама рыночная экономика добровольно поворачивает её к интересам народа и придаёт ей статус социальной рыночной экономики.

В этих условиях государство часто жертвует экономической эффективностью ради социальной защиты населения.

Например, дополнение светофоров звуковой сигнализацией, специальные подъемники на общественном транспорте для инвалидов в Японии, Швеции, других странах с социальной рыночной экономикой наглядно подтверждают этот вывод.

3.2 Трудовой договор как основа расширения социальных гарантий.

На прошлой лекции мы вспомнили о том, что государство «есть аппарат подавления одного класса другим» и оно способно действовать только под давлением «социального лобби» – будь то частный бизнес, организации гражданского общества или солидные группы наёмных работников и их организации.

В Советском Союзе социальная сфера формально была трехсекторной: её составляли государственная, квазиобщественная (профсоюзы) и социальная политика экономических субъектов (предприятий). Другое дело – неестественный партийно-идеологический контроль и жесточайшая централизация, фактически растворившая в себе всякие зачатки спонтанности, присущей гражданскому обществу.

Социальная сфера современного российского общества является продуктом советской эпохи. И на прошлом семинарском занятии мы упомянули о том, что данное обстоятельство не в последнюю очередь предопределило низкую активность трудящихся в защите своих социальных интересов. Разрозненные социальные выступления имеют сегодня стихийный, неуправляемый характер либо под предельно узкими лозунгами, либо – на их базе – глобально-политическими (что, кстати, отражает неконкретность социального антагониста).

Такие выступления не могут представлять собой серьезного «социального лобби». Не могут стать таковыми и сами работники социальной сферы, хотя нужно заметить, что в этой ситуации большая часть социальных работников продолжает честно исполнять свой долг, но серьёзной силой, способной стать фактором изменения социальной политики, они стать пока не могут. Таким образом, на достаточно обозримую перспективу правящая группа практически получает свободу действий, не опасаясь социального протеста или противодействия.

Для выхода из состояния деградации социальной сферы, нелишним будет укрепление правосознания российских трудящихся. Основанием возникновения трудовых правоотношений в трудовой организации является коллективный договор, возникающий как результат переговоров между представителями работодателей и работников. Коллективный договор и трудовые контракты являются основными юридическими документами, регулирующими социальное развитие организации.

Правовой основой коллективного договора в Российской Федерации является Закон от 11 марта 1992 года «О коллективных договорах и соглашениях» и Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях» (1995 г.). В них подчеркивается: если договор не заключен, то работники практически оказываются в полной социально-экономической зависимости от воли и поведения работодателя. В коллективном договоре учитываются особенности деятельности конкретного предприятия, организации, возможности использования её ресурсов в интересах работников и развития производства. Только коллективный договор обеспечивает устойчивые отношения между коллективом работников и работодателем (администрацией) организации, конкретно обозначая права и обязанности обеих сторон.

При отсутствии коллективного договора на предприятии работник ограничивает возможности защиты своих прав лишь контрактом (трудовым договором) в соответствии с «Кодексом законов о труде», принятом в редакции 6 мая 1998г.

Таким образом, коллективный договор действенное средство защиты интересов работников. Условия коллективных договоров и соглашений, заключенных в соответствии с законодательством, обязательны для работодателей.

Структура и содержание коллективного договора, срок его действия определяются сторонами. В каждой конкретной организации содержание коллективного договора составляется исходя из условий, в которых трудится работник, а также из тех проблем социально-трудовых отношений, которые не должны ухудшать положение работника по сравнению с действующим законодательством, а также в соответствии с положениями, изложенными в генеральных, отраслевых или специальных соглашениях. Если такие условия нарушены, то коллективный договор признается недействительным.

В условиях кризисного состояния экономики заключение коллективных договоров имеет существенное потенциальное воздействие на все стороны жизнедеятельности предприятий и организаций. Благодаря коллективному договору упорядочиваются взаимоотношения между работодателями и работниками, объединяются их усилия на развитие производства. Колдоговор выступает средством вовлечения работника в управление производством, фактором регулирования трудовых конфликтов, снятия социальной напряженности.

Коллективные договора на многих предприятиях содержат конкретные обязательства и мероприятия, направленные на решение наиболее острых социальных проблем. Несмотря на финансовые трудности, работодатели предусматривают ряд льгот и гарантий работникам сверх предусмотренных законодательством (выплаты пособий при уходе на пенсию, в армию, при рождении ребенка, в случае смерти близких родственников, частичная оплата путевок для оздоровления работников и их детей и др.).

Субъектами социального развития на уровне предприятия выступают профсоюзы, выражающие интересы работников, и администрация. На государственных предприятиях традиционного типа субъектами коллективного договора выступает государство в лице назначенной им администрации и профсоюзная организация. Следует учесть, что на одном предприятии одновременно могут быть несколько разных профсоюзных объединений. От имени работников могут также выступать не только профсоюзы (на многих предприятиях, в фирмах, особенно в мелких, они отсутствуют), но и другие уполномоченные работниками организации и их представительные органы (Советы трудовых коллективов, рабочие комитеты, комиссии по охране труда и др.).

Вместе с тем, на предприятиях четко проявляется тенденция усиления роли работодателей и их представителей (администрации, директората, управляющих руководителей, президентов) в воздействии на процесс формирования коллективно-договорных отношений. В результате разгосударствления собственности и приватизации директора предприятий, представители администрации оказались в весьма льготных условиях по приобретению акций и существенно укрепили свои экономические позиции. Более 3/4 директората вошло в состав собственников управляемых предприятий, в том числе 6% стали владельцами контрольных пакетов акций. Свыше 83% опрошенных руководителей предприятий всех форм негосударственной собственности и хозяйственной деятельности участвовали в создании своих предприятий и считают себя их основными организаторами.

Во многих организациях заметно одностороннее воздействие директората, администрации на структуру и содержание коллективных договоров. В частности, размеры заработной платы руководителям предприятий довольно часто устанавливаются по их собственному усмотрению. В результате растет дифференциация заработной платы внутри предприятий и между ними, усиливается зависимость наемного работника от администрации.

В последние несколько лет, как отмечают аналитики, произошло значительное ослабление системы колдоговорного регулирования трудовых правоотношений непосредственно на уровне хозяйствующих субъектов. Так, в 1999г. коллективные договоры действовали (по данным Федерации независимых профсоюзов России – ФНПР) на 59,7% предприятий, на которых функционировали профсоюзные организации. А по сведениям Минтруда РФ коллективные договора заключались лишь на 4,5% действовавших предприятий, с охватом 49% работающих в народном хозяйстве страны. В негосударственном секторе экономики в результате слабой деятельности профсоюзов локальное регулирование трудовых отношений по существу полностью находится в руках работодателей. Особенно неудовлетворительно положение в этом вопросе на малых и некоторых средних предприятиях частного сектора экономики.

Основные причины, сдерживающие заключение колдоговоров:

• неустойчивое финансовое положение;

• нежелание работодателей в условиях экономической и финансовой нестабильности брать на себя конкретные обязательства;

• отсутствие профорганизаций на многих предприятиях;

• противостояние работодателей-собственников объединению работников;

• социальная пассивность работников;

• недооценка ими роли и значения колдоговора, использования его как инструмента защиты их прав.

Существенной проблемой социального развития на производственном уровне остается невыполнение коллективных договоров. На большинстве предприятий, учреждений они к тому же носят в основном рекомендательный характер, и работодатели не несут ответственности за нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору.

Как показали исследования, проводимые научными организациями, в 1998-1999 гг. имели место массовые нарушения выполнения колдоговоров и соглашений. Полное выполнение соглашений достигалось лишь в 10-20%, частичное – в 50-60% обследуемых предприятий. Невыполнение коллективных договоров объясняется чаще всего отсутствием у организаций финансовых средств на обеспечение не только льготных, по сравнению с законодательством, но и предусмотренных законом минимальных гарантий.

Важным документом, устанавливающим правовые отношения работника и работодателя, является контрактная форма найма и оплаты труда. Каждый работник, нанимаясь на работу, заключает с работодателем предприятия трудовой контракт, в котором оговариваются основные обязательства сторон, т.е. работник выполняет определённую работу, а работодатель (руководитель) обеспечивает ему для этого определённые условия и выплачивает ему соответствующую зарплату. Выполнение контракта регулируется и обеспечивается российским законодательством, а именно Кодексом законов о труде. Так, если условия трудового контракта окажутся ниже таковых, предусмотренных в коллективном договоре, соглашении, то действует коллективный договор и соглашение.

Трудовой контракт всё шире входит в практику предприятий, организаций и при определённых условиях выступает надежным средством социальной защиты работников. Однако его нельзя однозначно и безусловно оценить именно как средство социальной защиты. Очень часто его составление является профанацией, опошлением данной практики.

На негосударственных предприятиях нередко вместо коллективных договоров заключаются трудовые договора и контракты. Между тем, следует указать на то, что отечественная, а в ещё большей степени международная, практика социальных отношений убедительно подтверждает, что только на основе индивидуального трудового контракта разносторонние интересы наемного работника не могут быть полностью и стабильно защищены. Жизненный уровень работника и членов его семьи зависит от многих факторов, которые выходят за рамки трудового договора, контракта. Соблюдение интересов работников при изменении форм собственности, участие трудового коллектива в принятии решений по вопросам приватизации, акционирования, обеспечения занятости, переквалификации работников – все эти и многие другие важные социальные аспекты трудовых отношений, как правило, фиксируются в коллективном договоре на уровне предприятия.

Наёмный работник, имеющий индивидуальный контракт, заинтересован, чтобы другие социальные гарантии (продолжительность рабочего дня, недели, длительность основных, дополнительных, специальных отпусков, их оплата, регулирование сверхурочных работ, охрана труда и т.д.) не были для него ниже, чем это предусмотрено в коллективном договоре. Таким образом, индивидуальный трудовой и коллективный договора при нормальном функционировании системы договорных отношений дополняют друг друга и являются взаимосвязанными элементами.

Главнейшая составляющая регулирования трудовых конфликтов – примирительно-посреднические технологии.

Законодательством устанавливается обязательность (принудительность) примирительно-посреднических процедур. Ни одна из сторон коллективного трудового спора не вправе уклониться от участия в этих процедурах. За нарушение указанного положения стороны привлекаются к юридической ответственности. В отношении представителей работодателя применяются дисциплинарные взыскания, административные штрафы, а в отношении работников используется санкция признания судом забастовки незаконной, объявленной без учёта сроков и примирительных процедур. Дело в том, что профсоюзная организация, объявившая и не прекратившая забастовку после признания её незаконной, обязана возместить причиненные убытки за счёт своих средств в размере, определённом судом.

Примирительно-посреднические технологии осуществляются соответствующими комиссиями, трудовым арбитражем, формирующимися с участием спорящих сторон государственной службой по разрешению коллективных споров. Государственная служба осуществляет уведомительную регистрацию коллективного спора, конфликта, проверяет в случае необходимости правомочность сторон трудового конфликта, назначает посредников. Если стороны не достигли соглашения по кандидатуре посредника, то госслужащие сами непосредственно участвуют в посредничестве и создании трудового арбитража.

Решения примирительно-посреднических органов является обязательными для конфликтующих сторон. В соответствии с Законом о коллективных трудовых спорах решение примирительной комиссии оформляется протоколом, имеющим для сторон обязательную силу. Рассмотрение коллективного спора с участием посредника завершается принятием согласованного решения в письменной форме или протоколом разногласий. Юридическая ответственность за невыполнение обязательств по соглашению, достигнутому сторонами в результате названных примирительных процедур, возложена только на представителей работодателя: традиционные дисциплинарные. взыскания или административные штрафы.

Как видим, в разрешении трудовых конфликтов важная роль принадлежит государственной службе по урегулированию коллективных трудовых споров, созданной в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г.

Служба по урегулированию коллективных трудовых споров – государственный орган, содействующий разрешению коллективных трудовых споров путем организации примирительных процедур и участия в них.

Систему службы составляют Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров Министерства труда и социального развития Российской Федерации и территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров.

Служба в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», другими федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации.

Совместно со сторонами коллективных трудовых споров служба занимается выявлением причин коллективных трудовых споров, подготовкой предложений по их устранению оказанием методической помощи сторонам на всех этапах разрешения коллективных трудовых споров.

Госслужба организует в установленном порядке финансирование примирительных процедур; подготавливает оперативную информацию о коллективных трудовых спорах (забастовках) в регионах РФ и принимаемых мерах по их разрешению; организует работу по подбору и повышению квалификации посредников и трудовых арбитров, а также работников, специализирующихся в разрешении коллективных споров.

В компетенцию службы входит разработка предложений о проведении научно-исследовательских работ по проблемам урегулирования коллективных трудовых споров; изучение, обобщение и распространение отечественного и зарубежного опыта организации работы по предупреждению и урегулированию коллективных трудовых споров.

Работники службы могут в установленном порядке привлекаться к выполнению работы в качестве эксперта, посредника или трудового арбитра при проведении примирительных процедур по урегулированию коллективных трудовых споров. Они пользуются правом беспрепятственного (при предъявлении удостоверения установленного образца) посещения организаций в целях урегулирования коллективных трудовых споров, выявления и устранения причин, порождающих эти споры.

Разрешением трудовых споров, конфликтов занимается также Федеральная инспекция труда – Рострудинспекция, созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 24 июля 1994г., а в 1999г. преобразованная в инспекцию по охране труда. Она имеет областные, краевые, республиканские органы с непосредственным подчинением Министерству труда и социального развития РФ. Руководитель инспекции одновременно является заместителем министра труда и социального развития РФ. Всего в инспекции труда в целом по стране в 1999 году работали около 5200 инспекторов, из них 90% – бывшие профсоюзные работники и правовые инспектора.

3.3 Государственный минимальный социальный стандарт и порядок его формирования

Тезисы о необходимости становления в России подлинно федеративного государства, об огромных различиях между российскими регионами в уровне и условиях их социально-экономического развития уже давно стали банальными, однако к настоящему времени в России так и не сформировалась адекватная огромному пространству страны, существующим территориальным диспропорциям федеральная региональная политика. В долгосрочной перспективе реализация федеральной региональной политики должна привести к тому, что:

- в России не будет регионов с почти полностью отсутствующей экономической базой (вроде некоторых нынешних национальных автономий), во всех регионах будут созданы условия для использования имеющегося в них потенциала развития,

- сбалансировано будут развиваться западная и восточная части страны, они будет одинаково привлекательны для жизни населения, в связи с этим перед Россией не будет стоять угроза китайской экспансии,

- разрыв между самыми «богатыми» и самыми «бедными» регионами будет не больше разрыва между «богатыми» и «бедными» регионами в промышленно развитых странах,

- будет решена проблема суперконцентрации населения и экономической жизни в Москве,

- каждый региональный губернатор будет заинтересован в социально-экономическом развитии своего региона и будет проводить эффективную социально-экономическую политику, потому что федеральные власти не будут провоцировать иждивенчество и дадут региональным властям достаточно полномочий.

Для достижения названных целевых ориентиров в России должна сформироваться федеральная региональная политика, отвечающая общемировым стандартам. Общепризнанными целями региональной политики являются территориальная справедливость, экономическая эффективность, политическая стабильность.

Территориальная справедливость – это социальная справедливость в территориальном разрезе. Достижение территориальной справедливости предполагает, что определенная часть доходов должна распределяться между территориями прежде всего для обеспечения социальных гарантий гражданам на всей территории страны, независимо от места их проживания. Другим по важности правилом территориальной справедливости является распределение доходов между территориями пропорционально их вкладу в создание этих доходов. Таким образом, распределение доходов между территориями, как и распределение доходов в обществе в целом, должно быть, с одной стороны, направлено на обеспечение минимальных потребностей всех, с другой стороны, необходимо соблюдение принципы «кто больше создает, тот больше получает».

Экономическая эффективность – это наиболее полное использование потенциала экономического развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.

Поскольку цели достижения территориальной справедливости и экономической эффективности далеко не всегда могут быть четко очерчены и нередко вступают в противоречие друг с другом (например, перераспределение средств в пользу «беднейших» регионов – с максимизацией темпов экономического роста в стране), критерием найденного компромисса между территориальной справедливостью и экономической эффективностью является политическая стабильность – отсутствие в обществе конфликтов, связанных с федеральной региональной политикой.

Названные цели региональной политики – территориальная справедливость, политическая стабильность, экономическая эффективность – в полной мере справедливы для России, и нет смысла продолжать дискуссию о целях федеральной политики в отношении регионов. Другое дело, что достижение этих общепризнанных целей требует решение целого ряда разнообразных задач, актуальных именно в российских реалиях.

Задачи, связанные с бюджетными аспектами региональной политики

3. Создающая стимулы для эффективной политики региональных властей система межбюджетных отношений

Система межбюджетных отношений в России уже больше десяти лет находится в процессе почти постоянного реформирования (идеология которого прописывается в постановлениях Правительства РФ). Представляется, что успехи у реформы межбюджетных отношений, безусловно, есть, и их не так уж мало. Среди них и закрепление в Бюджетном кодексе пропорций разделения налогов между бюджетами разных уровней (прежде эти пропорции пересматривались при ежегодных утверждениях законов о федеральном бюджете), и использование формализованных методик распределения значительной части финансовой помощи (исключающих торг между центром и регионами за финансовые ресурсы). Вместе с тем система предоставления финансовой помощи региональным бюджетам сохраняет в себе такие недостатки, которые ставят под сомнение успешность проводимых реформ. Основной недостаток – сложившаяся практика организации финансовых потоков не создает стимулов для эффективной социально-экономической политики региональных властей и, напротив, способствует заинтересованности регионов в дотационности и иждивенчестве. На чем основываются эти обвинения?

Во-первых, в настоящее время не существует никаких механизмов, которые бы гарантировали, что в результате распределения по субъектам Федерации финансовой помощи регионы, имеющие более высокий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам, не окажутся с более низкой бюджетной обеспеченностью по общему объему бюджетных доходов по сравнению регионами, имеющими более низкий уровень бюджетной обеспеченности по налоговым и неналоговым доходам. Иначе говоря, нет никаких гарантий того, что «богатый» регион не окажется «бедным» и, наоборот, «бедный» – «богатым». На практике очень часто именно так и происходит. Подобный результат предоставления финансовой помощи означает то же самое, как если бы система подоходного налогообложения и социальной поддержки населения была бы такова, что безработный имел бы больший доход, чем относительно высокооплачиваемый работающий человек, платящий подоходный налог. При таких результатах финансовой помощи в принципе нельзя говорить об ее объективности.

Во-вторых, российская налоговая система и система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов устроены таким образом, что при распределении налоговых поступлений между федеральным и региональным бюджетами федеральные власти исходят из того, что собственных доходов должно хватать на реализацию расходных обязательств только наиболее обеспеченным регионам. Остальные субъекты Федерации должны получать недостающие средства из федерального бюджета. При огромных различиях между субъектами Федерации в уровне их социально-экономического развития и, соответственно, налогового потенциала и большом числе субъектов Федерации, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получает подавляющее большинство регионов – около 75. При этом распределение названных дотаций устроено таким образом, что увеличение налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты автоматически приводит к сокращению объемов дотаций (по-другому быть не может). В результате увеличение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов, во многом зависящее от экономической политики региональных властей, не приводит к адекватному увеличению совокупных доходов региональных бюджетов. В совокупности с предыдущей проблемой это как раз и подрывает стимулы у региональных органов власти к проведению эффективной экономической политики.

Почему так происходит? Прежде всего потому, что методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов чересчур условна. В частности, в свое время федеральные власти отказались распределять финансовую помощь на основе данных о фактических доходах региональных бюджетов. Это понятно - если учитывать фактические доходы, регионы будут стараться их занизить, поэтому надо оценивать их налоговый потенциал. Но налоговый потенциал, рассчитанный на основе данных о ВРП 3-4 летней давности и к тому же исходя из предположения о равной величине налоговой нагрузки в отдельных отраслях по всей территории страны, естественно, существенным образом отличается от реального налогового потенциала регионов (предположение о существовании линейной зависимости между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости для большинства налогов не вполне оправдано, поскольку существует определенная прогрессивность налогообложения, при одной и той же величине добавленной стоимости может быть, например, разной величина прибыли, существуют виды налогов, которые лишь косвенно зависят от создаваемой в регионе добавленной стоимости, например, налоги на имущество).

Вторая причина превращения «богатых» регионов в «бедные» и наоборот – чрезмерная запутанность финансовой помощи региональным бюджетам. При наличии большого числа довольно разрозненных каналов перечисления средств в регионы федеральные власти отнюдь не ставят перед собой задачи оценить совокупный их результат. Стоит также добавить, что отдельные виды финансовой помощи, прежде всего дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, являются к тому же и «малопрозрачными». Распределение дотаций на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов утверждается не законом о федеральном бюджете, а всего лишь распоряжениями Правительства РФ, решение о выделении регионам дотаций принимаются по несколько раз в течение года, структура дотаций постоянно меняется. По сути дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, выделяющиеся субъектам Федерации по фактически складывающейся в них ситуации, компенсируют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяющиеся по ситуации предыдущих лет.

Как избавиться от существующих недостатков финансовой помощи регионам и их последствий? В идеале – кардинальным образом перестроив систему межбюджетных отношений. Например, германская модель межбюджетных отношений существенным образом отличается от российской, и действующая в этой модели система отрицательных трансфертов (в российской терминологии, в германской – горизонтального перераспределения доходов между субъектами федерации) позволяет решить и проблему несправедливости финансовой помощи, и одновременного учета фактически складывающейся ситуации в регионах и сохранения стимулов для наращивания доходной базы. При горизонтальном перераспределении доходов налоги между федерацией и регионами делятся таким образом, чтобы регионам в целом хватало бы средств на выполнение своих полномочий, а далее средства перераспределяются от «богатых» регионов к «бедным» (средства из федерального бюджета не поступают). «Богатые» регионы отдают в фонд перераспределения определенный процент от превышения доходов над средним по субъектам Федерации, при этом средства могут изыматься по прогрессивной шкале. В этом случае регионы-«доноры» всегда знают, какая часть прироста собственных доходов окажется в региональных бюджетах, а какая пойдет на помощь регионам-«реципиентам».

Конечно, сама по себе целесообразность кардинальных изменений является вопросом дискуссионным. Сторонники действующей системы межбюджетных отношений говорят о том, что, несмотря на все недостатки, сложившейся системы финансовой помощи регионам к ней все привыкли, и ради сохранения стабильности в отношениях федерации и регионов вносить в нее существенные изменения не надо. С одной стороны, подобный подход во многом оправдан: в конечном итоге важнейшим критерием эффективности межбюджетных отношений является сохранение политической стабильности в обществе, а неудовлетворенные системой финансовой помощи есть всегда и во всех странах (относительно «богатые» территории всегда недовольны чрезмерным изъятием средств, а относительно «бедные» – недостаточностью объемов финансовой поддержки); иначе говоря, на сегодняшний день в России острых конфликтов по поводу распределения финансовой помощи из федерального бюджета нет, поэтому систему финансовой помощи в целом можно считать вполне удовлетворительной и ограничиваться ее «косметическими» изменениями. С другой стороны, сохранение в системе финансовой помощи принципиальных недостатков, во-первых, чревато обострением взаимоотношений федерации и регионов в будущем, во-вторых, уже в настоящем приводит к тому, что не выполняются два других критерия рациональности межбюджетных отношений – достижение социальной справедливости в ее территориальном аспекте и экономической эффективности (не снижаются неоправданные расходы региональных бюджетов, региональные власти оказываются незаинтересованными в проведении экономических реформ и т.п.).

4. Достижение минимально необходимой бюджетной обеспеченности российских регионов

Проблемой российских межбюджетных отношений, требующей особого внимания, является отсутствие ответа на один принципиальнейший вопрос: какова должна быть степень перераспределения денег между российскими субъектами Федерации? Говоря о справедливости распределения финансовой помощи по регионам, о необходимости сохранения стимулов у регионов к наращиванию собственной доходной базы, многие говорят о том, что нуждающимся субъектам Федерации необходимо давать в виде финансовой помощи ровно столько средств, сколько необходимо, чтобы обеспечить финансирование за счет региональных бюджетов минимально необходимых социальных расходов (социальных гарантий государства), и не более того. Однако сколько именно в региональных бюджетах должно быть денег, чтобы профинансировать минимально необходимый объём социальных расходов, никто обосновать не может. Иначе говоря, ключевая проблема российских межбюджетных отношений заключается в том, что федеральные власти не могут или не хотят определять гарантированный государством минимум и не собираются это делать.

Долгое время решение проблемы многими виделось в минимальных государственных социальных стандартах и нормативах их финансирования. Соответствующие понятия появились в первоначальной редакции Бюджетного кодекса, где было сказано, что минимальные государственные социальные стандарты - это «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации». «Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются федеральным органом исполнительной власти и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг».

Под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законом Российской Федерации минимально необходимый уровень социальных гарантий, выражаемых в социальных нормах.

В результате установления и применения государственных минимальных социальных стандартов появляется возможность проведения более эффективных мероприятий по:

• обеспечению удовлетворения важнейших потребностей населения в основных материальных благах и социальных услугах;

• использованию средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на социальные нужды;

• государственной поддержке развития социальной сферы и социальной защите населения;

• выравниванию уровня социального развития на территории субъектов Российской Федерации;

• концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной социальной политики.

В состав системы государственных минимальных социальных стандартов включены стандарты в области доходов и социальной защиты населения, образования, здравоохранения, культуры, юридической помощи гражданам и жилищно-коммунальной сфере. Номенклатура типов соответствующих государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на обеспечение их реализации сформированы по предложениям заинтересованных министерств и ведомств.

Государственные минимальные социальные стандарты предлагается устанавливать законом сроком на 5 лет в целом по Российской Федерации и в необходимых случаях дифференцирование по её территории с учётом региональных особенностей. Нормативы финансовых затрат на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов утверждаются Правительством Российской Федерации. Соотношение между нормативом текущих финансовых затрат на предоставление социальных услуг и их бюджетным обеспечением определяется Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Государственные минимальные социальные затраты выдвигаются в качестве основы для установления Правительством Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти социальных норм и нормативов, обеспечивающих реализацию таких стандартов в отраслях социальной сферы и области социальной защиты населения.

Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе устанавливать региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие государственные минимальные социальные стандарты, при условии их обеспечения за счёт собственных социальных ресурсов.

Система государственных минимальных социальных стандартов выдвигается в качестве базы для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней и межбюджетных отношений, а также формирования и использования внебюджетных фондов. При определении бюджетного финансирования отраслей социальной сферы на очередной год каждому распорядителю бюджетных средств на основе государственных минимальных социальных стандартов и нормативов текущих и капитальных затрат на их обеспечение необходимо устанавливать государственные и муниципальные задания по предоставлению социальных услуг. Предлагается использовать программы, прогнозы, и схемы социально-экономического развития, а также планы и программы развития отраслей социальной сферы на соответствующей территории.

В законопроекте устанавливается ответственность руководителей и должностных лиц за несоблюдение и ненадлежащее использование финансовых средств, выделенных на обеспечение реализации государственных минимальных социальных стандартов. Контроль за обеспечением и соблюдением государственных минимальных социальных стандартов рекомендуется осуществлять в форме парламентского, административного и общественного контроля на основе принципа гласности.

Закон о государственных минимальных социальных стандартах российское правительство должно было внести в Государственную Думу еще к 1 ноября 1996 г. (о чем говорилось в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»). Однако подобный закон так и не был разработан, а из новой редакции Бюджетного кодекса (принятой летом прошлого года) понятие государственных минимальных социальных стандартов исчезло.

Причины отсутствия минимальных государственных социальных стандартов и нормативов их финансирования называются разные: сложность и даже невозможность расчета таких стандартов (особенно для отдельных субъектов Федерации, учитывающих объективно существующие между ними различия); противоречие между идеями нормирования тех или иных расходов и повышением их эффективности (в случае установления количественных параметров тех или иных расходов органы власти разных уровней могут потерять стимулы к сокращению неэффективных расходов); крайне низкий уровень бюджетного финансирования социальных расходов, чрезмерная централизация средств в федеральном бюджете и, как следствие, нежелание признавать эти факты (они могли бы стать очевидными в случае обнародования минимальных государственных социальных стандартов). В любом случае факт остается фактом: количественных оценок гарантированного государством минимума не существует.

В результате в условиях отсутствия сколько-нибудь обоснованных количественных оценок расходных обязательств бюджетов разных уровней обычная ситуация при разработке параметров межбюджетных отношений на очередной финансовый год - заявления Минфина России о том, что расходы региональных бюджетов обеспечены доходами, и заявления регионов о том, что это не так, доходов региональных бюджетов не хватает на реализацию самых необходимых расходов.

Иначе говоря, федеральные власти выделяют региональным бюджетам дотации на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности, не заботясь при этом о том, чтобы этих дотаций было достаточно для того, чтобы в неблагополучных регионах хватало бы средства на финансирование необходимых расходов (прежде всего социальных).

На протяжении длительного времени считалось, что все социальные проблемы могут быть решены за счёт перераспределения богатств, разработки и внедрения различных социальных пособий. Однако социальность государства определяется не только и не столько масштабами государственного перераспределения по формуле: «изъять, а затем вернуть» определенную долю населению в виде пособий, дотаций и других социальных услуг.

Социальная благотворительность со стороны государства – явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддерживать собственное благосостояние. С ростом общественного богатства и благосостояния граждан сфера государственного социального обеспечения должна не расширяться, а наоборот, сокращаться.

Контрольные вопросы

1. Что является важнейшим критерием социальной рыночной экономики?

2. Какая роль отводилась социальному фактору и социальной сфере в начале рыночных преобразований российского общества?

3. В чём сходство и различие социальной сферы современного российского общества социальной сферы советской эпохи?

"Рекомендуемая литература" - тут тоже много полезного для Вас.

4. При каких условиях коллективный договор является действенным средством защиты интересов работников?

5. Какое значение имеет заключение коллективных договоров в условиях кризисного состояния экономики?

6. Кто выступает субъектами коллективного договора на государственных предприятиях традиционного типа?

7. Чем объяснить заметно одностороннее воздействие администрации на структуру и содержание коллективных договоров во многих российских организациях?

8. Перечислите основные причины, сдерживающие заключение колдоговоров?

9. Кем и на какой нормативно-организационной основе в современной России осуществляются примирительно-посреднические технологии?

Поделитесь ссылкой:

Популярные услуги

Социальная рыночная экономика и проблемы её становления в России

Лекция 3. Социальная рыночная экономика и проблемы её становления в России

3.1. Социальная рыночная экономика и роль государства в её развитии

Рекомендуемые материалы

3.2 Трудовой договор как основа расширения социальных гарантий.

3.3 Государственный минимальный социальный стандарт и порядок его формирования

Контрольные вопросы

Рекомендуемые лекции