Основные направления развития федерального транспортного законодательства
Глава 5 РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОГО ПРАВА
5.1. Основные направления развития федерального транспортного законодательства
Оценивая общее состояние федерального транспортного законодательства России, определяя актуальные направления и первоочередные задачи его развития, следует, прежде всего, принять во внимание, что реальные потребности определяют возникновение и существование тех или иных достаточно самостоятельных проблем. Эти проблемы можно разделить на три самостоятельных блока.
Во-первых, это необходимость удаления «белых пятен», иначе говоря, устранение правового вакуума, имеющегося по целому ряду конкретных приложений. Во-вторых, это необходимость завершения гармонизации российского транспортного законодательства с международным (прежде всего, с общеевропейским, а также мировым) транспортным законодательством. В третьих, это проведение текущей работы по совершенствованию и обновлению уже разработанных разделов транспортного законодательства.
В научном плане наиболее серьезной и трудоемкой проблемой является первая из числа указанных. Эта проблема, к тому же, является самой актуальной, поскольку правовой вакуум не позволяет надлежащим ббразом осуществлять транспортную деятельность
103
основной массе ее субъектов. Проблема гармонизации отечественного транспортного законодательства с международным касается деятельности только перевозчиков пассажиров и грузов в международном сообщении. Данные перевозки по своему удельному весу незначительны, за исключением морского транспорта. Работа по текущему совершенствованию действующего законодательства, в отличие от первых двух проблем, в особенности, в отличие от первой из них, не носит характера разовой кампании, а является повседневной рутинной деятельностью законодателя, необходимость в осуществлении которой проявляется непрерывно.
Основные пути разрешения указанных проблем.
Прежде всего следует отметить отсутствие общетранспортных правовых регуляторов, призванных определить развитие единого транспортного комплекса России на основе общей концепции. Транспортное законодательство ньюе формируется раздельно в рамках отдельных видов транспорта и транспортной деятельности.
Рекомендуемые материалы
В настоящее время сформирована достаточно стройная правовая база на железнодорожном, воздушном и морском транспорте, заложены основы законодательного обеспечения строительства и эксплуатации федеральных автомобильных дорог, трубопроводного транспорта, но практически отсутствует правовая база на автомобильном и внутреннем водном транспорте. В Конституции (ст. 71) введена понятие «федеральные транспорт, пути сообщения» и установлено отнесение соответствующей этому понятию деятельности к предметам ведения Российской Федерации. Термин «федеральный транспорт» является новым и ранее в русском языке не употреблялся. Сама же Конституция не содержит определения понятия «федеральный транспорт». Вместе с тем указание в Конституции на наличие федерального транспорта косвенно устанавливает наличие каких-то иных по предмету ведения видов транспорта. Но имеющего правовое значение наименования этих видов транспорта в федеральном законодательстве не установлено.
Понятие «федеральный транспорт» раскрыто применительно только к железнодорожному транспорту в Федеральном законе «О федеральном железнодорожном транспорте». К предмету ведения Российской Федерации также относится любая транспортная деятельность, осуществляемая любыми видами транспорта в международном сообщении (на основании международных договоров с участием России и ряда федеральных законодательных актов). Аналогично определено правовое понимание понятия «федеральные пути сообщения».
Единственным видом транспорта, для которого до сих пор неясно правовое содержание понятия «федеральный транспорт», остается дорожный транспорт. И проблема эта отнюдь не схоластически умозрительная. От определения понятия «федеральный автомобильный транспорт» зависит конкретное распределение полномочий федерации, ее субъектов и органов самоуправления в области регулирования автотранспортной деятельности, поскольку автотранспортная деятельность практически затрагивает все эти уровни власти. При этом не предоставляется возможным использовать аналогии в иных видах транспорта.
Статус международных перевозок, осуществляемых перевозчиками-резидентами Российской Федерации, как предмета ведения России, установлен в связи с тем, что данные перевозки осуществляются под государственным контролем. Соответственно, деятельность на территории России перевозчиков-резидентов прочих государств также подпадает под регулирование Российской Федерации.
Как видно, перечисленные основания отнесения той или иной транспортной деятельности к предмету ведения Российской Федерации не соответствуют условиям и особенностям работы дорожного транспорта (за исключением перевозок пассажиров и грузов в международном сообщении). Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет только те естественные монополии, характер деятельности которых имеет общероссийское значение. Но данный закон не упоминает такие очевидные транспортные монополии, как метрополитен, трамвай и троллейбус. И это неслучайно, поскольку по характеру деятельности и особенностям управления эти естественные монополии должны быть узаконены субъектами федерации самостоятельно.
104
Имеются различные предложения по форме и содержанию общетранспортного законодательного акта. Минтранс России пытается разработать проект транспортного кодекса Российской Федерации. Ряд других специалистов пытаются разработать устав транспорта России. Но наиболее целесообразным представляется принятие Госдумой России основ законодательства Российской Федерации о транспортной и смежной с ней деятельности. В основах законодательства следует установить структуру транспорта по отношению к предмету ведения того или иного уровня государственной власти и местного самоуправления, определить понятия «федеральный транспорт» и «федеральные пути сообщения», а также понятия, альтернативные данным; установить состав и структуру федерального транспортного законодательства; урегулировать общие вопросы гармонизации транспортного законодательства отдельных субъектов федерации, как друг с другом, так и с самой федерацией.
Также требует урегулирования проблема транспортной деятельности не федерального транспорта в сообщении между отдельными субъектами Российской Федерации.
При разработке нормативно-правовых актов транспортного права целесообразно использовать следующий подход:
нормы, имеющие непосредственное отношение к регулированию прав и обязанностей различных лиц, вступающих в транспортные отношения, должны обязательно устанавливаться только законом. Причем для физических лиц - только федеральным законом (согласно ст.55 Конституции);
нормы специального характера, преимущественно технические и технологические, вводятся подзаконными актами.
Подзаконные акты не требуют длительного процесса их принятия и могут при необходимости сравнительно быстро корректироваться. Однако, поскольку они должны всегда издаваться в развитие определенных законов, в условиях правового вакуума может иметь место ситуация, когда принятие подзаконного акта будет заблокировано отсутствием соответствующего закона.
Ещё посмотрите лекцию "4 Виды государственной политики" по этой теме.
Проблема имеет простое и технически совершенное решение, если вспомнить о возможностях нормотворчества, которые предоставляет действующая система стандартизации ГОСТ Р, поскольку общероссийский стандарт является документом, изданным на основании Федерального закона «О стандартизации». Любой технический документ, как общеобязательного, так и рекомендательного действия, может быть изложен в форме стандарта. Таким образом существует легальная возможность придания нормативно-техническим документам транспортного комплекса статуса документов общеобязательного действия без необходимости принятия новых федеральных законов. Помимо этого очевидного удобства, стандарты предоставляют возможность использовать отработанную годами технологическую культуру стандартизации, опирающуюся на четкие требования к содержанию и изложению стандартов, регламенты процедур их разработки, нормоконтроля и практического использования. При этом автоматически обеспечивается проведение надзора за соблюдением требований стандартов со стороны органов Госстандарта России. Следует отметить и то обстоятельство, что стандарты необходимы для четкого функционирования систем сертификации услуг транспорта и лицензирования транспортной деятельности перевозчиков.
Обобщая сказанное можно сделать вывод о том, что устранение пробелов в транспортном законодательстве следует осуществлять по следующим направлениям:
формирование и законодательное наполнение общей концепции организации правовой базы для осуществления транспортной деятельности в Российской Федерации в целом и на федеральном уровне управления, в частности;
разработка федерального транспортного законодательства по регулированию отношений в области федерального автомобильного транспорта;
определение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области транспорта и разработка соответствующего законодательства;
преимущественное развитие массива подзаконных нормативных актов транспортного законодательства в форме государственных стандартов.
