Органы исполнительной власти как субъекты административного права

Тема 4.Органы исполнительной власти как субъекты административного права

1. Понятия и признаки органов исполнительной власти.

Исходя из содержания Конституции Украины (ст.6), государственная власть в Украине осуществляется на принципах ее деления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и в соответствии с законами Украины.

Среди органов государственной власти важное место занимают органы исполнительной власти, которые осуществляют функции государственного управления экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. От результатов деятельности этих органов более всего зависит социально-экономическое и политическое состояние в стране. Именно эти органы выступают основным субъектом административного права.

В административно-правовой науке под органом исполнительной власти признается часть государственного аппарата (организация), которая имеет собственную структуру и штат служащих и в пределах установленной компетенции осуществляет от имени и по поручению государства функции государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах общественной жизни [1, с.63].

Органы исполнительной власти – это первичные элементы аппарата государственного управления, созданные государством для осуществления от ее имени задач и функций исполнительной власти.

По мнению В. Бы. Авер’янова, под органом исполнительной власти следует понимать организационно самостоятельный элемент государственного аппарата (механизма государства), который наделен четко очерченным объемом полномочий (компетенцией) в соответствии с положенными на него заданиями и функциями, состоит из структурных подразделений и должностей, что обнимают государственные служащие, и отнесенный Конституцией и законами Украины к системе органов исполнительной власти [2, с.208].

Исходя из приведенного определения, мы можем говорить о существенном отличии исполнительной власти от других ветвей власти (по функциям, характеру деятельности, порядку создания, состава служащих, формам и методам властных полномочий).

Законодательная власть в государстве действует не всегда, ее функционирование зависит от так называемых действий ее субъектов (например, во время сессии идет процесс принятия законодательных актов). Судебная власть обнаруживает себя при наличии совершения преступлений или совершения административных правонарушений, которые рассматриваются судом.

Рекомендуемые материалы

Исполнительная власть действует непрерывно, постоянно, независимо от любых факторов или обстоятельств, ее функционирование не может прекратиться даже на незначительный промежуток времени.

Органы исполнительной власти реализуют функции государства, выполняя положения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, а также нормативные акты органов государственного управления высшего уровня.

Каждый орган исполнительной власти, действуя от имени и по поручению государства, имеет определенный правовой статус, выступает носителем соответствующих полномочий юридически-властного характера, реализация которых обеспечивает ему достижение цели исполнительно-распорядительной деятельности. Органы исполнительной власти наделяются необходимой оперативной самостоятельностью, что выражается в их компетенции – предметах ведания, правах, обязанностях, территориальных границах деятельности каждого отдельного органа. Под компетенцией следует понимать определенный объем государственной деятельности, положенный на конкретный орган, или круг вопросов, предусмотренных законодательством, другими нормативно-правовыми актами, которые он имеет право разрешать в процессе практической деятельности (круг вопросов, которые разрешаются министерством, определяется в положении о соответствующем министерстве) [3, с.59–60].

Каждый орган исполнительной власти имеет официальное наименование и полномочие использовать разные атрибуты с государственной символикой (гербовым штампом, бланками с официальными наименованиями и др.). Большинство органов исполнительной власти и методы их деятельности определяются Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.

Деятельность этих органов имеет вторичный, подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, поскольку они осуществляют свои функции на основании и на выполнение закона. Но, реалізуючи свою компетенцию, выполняя положение законов и правовых актов других государственных органов, органы исполнительной власти имеют полномочие распоряжаться по конкретным вопросам и принимать подзаконные нормативные акты. Следовательно, в процессе исполнительной и предписывающей деятельности органы управления действуют юридически-властно, применяя разные правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (предписывающего) и юрисдикционного (правоохранительного) характера [4, с.70].

К признакам органов исполнительной власти принадлежат:

– это государственные органы, что вместе с органами законодательной и судебной власти составляют единственный государственный аппарат;

– реализуют функции государства при выполнении положений Конституции Украины, законов Украины, а также нормативных актов органов государственного управления высшего уровня;

– их деятельность имеет вторичный, подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, но в ходе реализации этой деятельности органы исполнительной власти применяют подзаконные нормативные акты;

– это организационно обусловлена и самостоятельная часть государственного аппарата;

– принимают участие в осуществлении задач и функций государства;

– применяют свойственному данному виду органов соответствующие организационно-правовые формы и методы деятельности;

– образуются и осуществляют свои задачи и функции в установленном государством порядке;

– финансируются из государственного бюджета;

– имеют в своем управлении государственное имущество;

– имеют собственные атрибуты и символы [1, с.63–67; 4, с.70–72; 5, с.91–92].

Комплексный учет отмеченных признаков служит критерием для определения органа в качестве органа исполнительной власти.

В юридической литературе наводится разная классификация органов исполнительной власти. Однако все органы исполнительной власти можно классифицировать за определенными критериями:

– за территорией действия – центральные (министерства, государственные комитеты и органы исполнительной власти со специальным статусом) и местные (местные государственные администрации, их отделы и управления, территориальные органы центральных органов исполнительной власти, которые не входят в состав местных государственных администраций);

– по объему компетенции – органы общей (КМУ, местные государственные администрации), отраслевой (министерства, отделы и управления местных госадминистраций) и межотраслевой (государственные комитеты или государственные службы, а также органы исполнительной власти со специальным статусом и их органы на местах);

– за порядком принятия управленческих актов – коллегиальные (КМУ) и єдиноначальні (министерства);

– за предметом компетенции – органы управления хозяйственным производством, экономикой и сферой социального обеспечения (транспорт, связь); органы управления социально-культурным развитием (образование, культура); органы управления в административно-политической деятельности (общественный порядок, национальная безопасность); органы межотраслевого управления (статистика, стандартизация, финансы);

– за сроком функционирования – постоянные (КМУ) и временные (комиссии из выяснений причин техногенных катастроф, штабы борьбы с насідками стихийных бедствий и др.).

2. Кабинет Министров Украины – более высокой орган в системе исполнительной власти, его признака.

Освещая этот вопрос, следует отметить, прежде всего, что КМУ – Правительство нашего государства – является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Порядок формирования Правительства, его состав и полномочие определены в Конституции Украины (статьи 113–117) и ЗУ «О Кабинете Министров Украины» от 16.05.2008р.

КМУ осуществляет исполнительную власть непосредственно и через министерства, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров АРК и местные государственные администрации, направляет, координирует и контролирует деятельность этих органов. КМУ ответственный перед Президентом Украины и ВРУ, подконтрольный и подотчетный ВРУ в границах, предусмотренных Конституцией Украины.

Деятельность КМУ ґрунтується на принципах верховенства права, законности, деления государственной власти, непрерывности, коллегиальности, солидарной ответственности, открытости и прозрачности. КМУ осуществляет исполнительную власть на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины. КМУ является коллегиальным органом, он принимает решение после обсуждения вопросов на его заседаниях.

До основных заданий КМУ принадлежат:

1) обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществления внутренней и внешней политики государства, выполнения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины;

2) употребление мероприятий по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, создание благоприятных условий для свободного и гармоничного развития личности; 

3) обеспечения проведения бюджетной, финансовой, ценовой, инвестиционной, в том числе амортизационной, налоговой, структурно-отраслевой политики; политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, здравоохранения, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования; 

4) разработка и выполнение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, культурного развития, охраны окружающей среды, а также разработки, утверждения и выполнения других государственных целевых программ; 

5) обеспечение развития и государственной поддержки научно-технического и инновационного потенциала государства;

6) обеспечение ровных условий для развития всех форм собственности; осуществление управления объектами государственной собственности в соответствии с законом; 

7) осуществление мероприятий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью, ликвидации следствий чрезвычайных ситуаций; 

8) организация и обеспечение осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенного дела;

9) направление и координация работы министерств, других органов исполнительной власти, осуществления контроля за их деятельностью.

В состав КМУ входят Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр Украины, вице-премьер-министры и министры Украины. Должностной состав (количество и перечень должностей) новосформованого КМУ определяется ВРУ по предоставлению Премьер-министра Украины одновременно с назначением персонального состава КМУ. В случае принятия КМУ решения об образовании, реорганизации или ликвидации министерства, должностной состав КМУ считается измененным со дня принятия такого решения.

Должности членов КМУ принадлежат к политическим должностям, на которые не распространяется трудовое законодательство. Члены КМУ, кроме Премьер-министра Украины, Министра обороны Украины и Министра иностранных дел Украины, назначаются на должность ВРУ по предоставлению Премьер-министра Украины. Министр обороны Украины и Министр иностранных дел Украины назначаются на должность ВРУ по предоставлению Президента Украины.

Членами КМУ могут быть граждане Украины, которые имеют право голоса, высшее образование и владеют государственным языком. Не могут быть назначены на должности членов КМУ лица, которые имеют судимость, не погашенную и не снятую в установленном законом порядке. Члены КМУ не имеют права совмещать свою служебную деятельность с другой работой (кроме преподавательской, научной и творческой работы в позаробочий время), входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или организации, что имеет целью получения прибыли. В случае возникновения обстоятельств, которые нарушают требования относительно несовместимости должности члена КМУ с другими видами деятельности, такой член КМУ в двадцатидневной срок со дня возникновения этих обстоятельств прекращает такую деятельность или подает личное заявление об отставке.

Премьер-министр Украины назначается на должность ВРУ по предоставлению Президента Украины. Представление о назначении ВРУ на должность Премьер-министра Украины Президент Украины вносит по предложению коалиции депутатских фракций у ВРУ, сформированной в соответствии со ст.83 Конституцией Украины (фракции, которая имеет права коалиции), в срок не позже чем на пятнадцатый день после поступления такого предложения.

КМУ составляет полномочие перед новоизбранной ВРУ. Отставка КМУ наступает в результате: 

1) принятие ВРУ резолюции недоверия КМУ;

2) отставки Премьер-министра Украины;

3) смерти Премьер-министра Украины.

Деятельность КМУ направляется на обеспечение интересов Украинского народа путем выполнения Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, постановлений ВРУ, а также Программы деятельности КМУ, одобренной ВРУ, решения вопросов государственного управления в сфере экономики и финансов, социальной политики, труда и занятости, здравоохранения, образования, науки, культуры, спорта, туризма, охраны окружающей естественной среды, экологической безопасности, природопользования, правовой политики, законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, противодействия коррупции, решения других заданий внутренней и внешней политики, гражданской защиты, национальной безопасности и обороноспособности.

КМУ ответственный перед Президентом Украины. Президент Украины имеет право внести ВРУ предложение относительно рассмотрения вопроса об ответственности КМУ.

КМУ на основе и на выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины выдает обязательные для выполнения акты – постановления и распоряжения. Акты КМУ нормативного характера выдаются в форме постановлений; акты КМУ по организационно-предписывающим и другим текущим вопросам выдаются в форме распоряжений.

3.Центральные органы исполнительной власти, их структура и компетенция.

Конституция Украины относит к центральным органам исполнительной власти министерства и другие органы исполнительной власти. К ним принадлежат: государственные комитеты и другие центральные органы исполнительной власти, статус которых приравнивается к Государственному комитету Украины (Высшая аттестационная комиссия, Пенсионный фонд и др.); центральные органы исполнительной власти со специальным статусом (комитеты, администрации, службы, комиссии и тому подобное). В случае необходимости в соответствии с Конституцией Украины могут создаваться и другие центральные органы со специальным статусом, который определяется Конституцией и законами Украины.

Министерство, другой центральный орган исполнительной власти Украины осуществляет государственную политику в соответствующей сфере. В своей деятельности они руководствуются Конституцией Украины, законами Украины, постановлениями ВРУ, указами и распоряжениями Президента Украины, постановлениями и распоряжениями КМУ, а также положением о соответствующем центральном органе исполнительной власти.

К системе центральных органов исполнительной власти Украины принадлежат министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

Министерство является главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти, созданным для обеспечения реализации государственной политики в определенной сфере деятельности. Руководство министерством осуществляет министр. Министр как член КМУ лично отвечает за разработку и внедрение программы деятельности КМУ по соответствующим вопросам, реализацию государственной политики в определенной сфере государственного управления. Он осуществляет управление в этой сфере, направляет и координирует деятельность других органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к его веданию.

Государственный комитет (государственная служба) является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляет и координирует Премьер-министр Украины или один из вице-премьеров или министров. Государственный комитет (государственная служба) вносит предложения относительно формирования государственной политики соответствующим членам КМУ и обеспечивает ее реализацию в определенной сфере деятельности, осуществляет управление в этой сфере, а также межотраслевую координацию и функциональную регуляцию по вопросам, отнесенным к его веданию. Государственный комитет (государственную службу) возглавляет его председатель.

Центральный орган исполнительной власти со специальным статусом имеет определенные Конституцией и законодательством Украины особенные задания и полномочия, относительно него может устанавливаться специальный порядок образования, реорганизации, ликвидации, подконтрольности, подотчетности, а также назначения и освобождения руководителей и решения других вопросов. Центральный орган исполнительной власти со специальным статусом возглавляет голова.

В соответствии с общим положением, министерства и другие центральные органы исполнительной власти обобщают практику применения законодательства по вопросам, которые принадлежат к их компетенции, разрабатывают предложения относительно совершенствования законодательства и в установленном порядке вносят их на рассмотрение Премьер-министру Украины. В пределах своих полномочий министерства и другие центральные органы исполнительной власти организуют выполнение актов законодательства, осуществляют систематический контроль за их реализацией [12, с.53–55].

4.  Местные органы исполнительной власти, их компетенция.

Усвоение этого вопроса следует начать с детального ознакомления со статьями 118–119 Конституции Украины [7], в которых содержатся основополагающие нормы относительно осуществления исполнительной власти в областях, районах, городах Киеве и Севастополе, относительно назначения их руководителей, относительно их ответственности, подотчетности и подконтрольности, относительно определения их функций и компетенции. Детально же основные задания, принципы деятельности, административно-правовой статус, полномочие и вопрос взаимодействия местных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления регламентируются ЗУ «О местных государственных администрациях» от 09.04.1999р. [10].

Местные государственные администрации имеют свою внутреннюю структуру: в их составе образуются отраслевые отделы, управления и другие структурные подразделения (экономики, образования, культуры, агропромышленной политики, транспорта и др.), примерный перечень которых, а также типичные положения о которых утверждаются правительством. Они подчиняются как главе государственной администрации, так и своим вышестоящим органам.

Если Вам понравилась эта лекция, то понравится и эта - КИРИЛЛ и МЕФОДИЙ.

Местные государственные администрации в пределах соответствующей административно-территориальной единицы обеспечивают: выполнение Конституции, законов Украины, актов Президента Украины, КМУ, других органов исполнительной власти высшего уровня; законность и правопорядок, сдерживание прав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местожительствах компактного коренных народов и национальных меньшинств – также программ их национально-культурного развития; подготовку и выполнение соответствующих бюджетов; отчет о выполнении соответствующих бюджетов и программ; взаимодействие с органами местного самоуправления; реализацию других предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий [12, с.56].

Ст.3 ЗУ «О местных государственных администрациях» определяет принципы деятельности местных государственных администраций. Местные государственные администрации действуют на принципах: ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритетности прав человека; гласности; сочетание государственных и местных интересов [10].

Местные государственные администрации возглавляют головы соответствующих местных государственных администраций, которые назначаются на должность Президентом Украины по предоставлению КМУ на срок полномочий Президента Украины. Кандидатуры на должности голов областных государственных администраций на рассмотрение КМУ вносятся Премьер-министром Украины. Кандидатуры на должности голов районных государственных администраций на рассмотрение КМУ вносятся главами соответствующих областных государственных администраций. На каждую должность вносится одна кандидатура.

В случае отклонения Президентом Украины поданной кандидатуры соответственно Премьер-министр Украины или глава областной государственной администрации вносят на рассмотрение КМУ новую кандидатуру. Главы местных государственных администраций приобретают полномочия с момента назначения.

На должности в местные государственные администрации назначаются граждане Украины. Главы местных государственных администраций, их заместители, руководители управлений, отделов, других структурных подразделений местных государственных администраций не могут быть народными депутатами Украины или совмещать свою служебную деятельность с другой, в том числе на общественных началах, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности, в за рабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия или другой организации, что имеет целью получения прибыли. Не могут быть назначены на должности в местные государственные администрации лица, которые имеют судимость за совершение преднамеренного преступления, если эта судимость не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Усваивая этот вопрос, следует также обратить внимание на взаимное делегирование своих полномочий местными органами исполнительной власти органам местного самоуправления и областными, районными советами – соответствующим государственным администрациям [6, с.47].