Государственные служащие как субъекты административного права
Тема 5. Государственные служащие как субъекты административного права
1. Понятия и основные принципы государственной службы.
Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда происходит интенсивный пересмотр многих из существующих взглядов на организующее и регулирующее влияние государства, функции государства, систему государственной власти, отношения собственности и тому подобное. Осмысливать их приходится с учетом кардинальных общественно-политических превращений, реформирования социально-экономической структуры общества, жизненного уклада. Изменяясь, украинское общество строит новое государство, которому нужные квалифицированные специалисты, способные эффективно реализовывать функции государства, а точнее – государственного управления, в соответствии с новыми потребностями общественного развития. Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в укреплении украинской государственности, модернизации и стабилизации общества на основах демократии и права. Государственная служба Украины, сформированная как социальный институт, призванная противиться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения общих прав и свобод человека, которые определяют сущность государственного управления в его современном понимании.
Вопрос относительно государственной службы как профессиональной деятельности из обеспечения полномочий органов государственной власти приобрело свою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строительства демократического, правового, социально орієнтованої государства. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она вступает в контакт с обществом и представляет государство в ее действиях по защите интересов общества в целом, и человека – как отдельной личности.
Профессия государственного служащего является видом трудовой деятельности людей, которые владеют специальными теоретическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результате образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного управления [1, с.238–239].
Согласно со ст.38 Конституции Украины [2], граждане пользуются ровным правом доступа к государственной службе, которая осуществляется на основании ЗУ «О государственной службе» от 16.12.1993р. [3]. Однако, следует отметить, что права на государственную службу не имеют иностранные граждане, недееспособные, те, что не имеют соответствующее образование и тому подобное.
Понятие государственной службы определенно в ст.1 ЗУ «О государственной службе» [3]. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате относительно практического выполнения заданий и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия.
Государственная служба ґрунтується как на конституционных принципах существования нашего государства так и на принципах, которые определены в ЗУ «О государственной службе». Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, установки, которые выражают объективные закономерности и определяют научно обґрунтовані направления реализации компетенции, заданий и функций государственной службы, полномочия государственных служащих; их можно классифицировать на конституционно-правовые и организационно-функциональные [4, с.26].
К конституционным принципам относятся: признание человека, ее жизни и здоровья, чести и достоинства наивысшей социальной ценностью, деления власти, верховенства права и тому подобное. К принципам, которые определены у ЗУ «О государственной службе», принадлежат:
– служение народа Украины (во многих случаях приносится Присяга);
Рекомендуемые материалы
– демократизма и законности;
– гуманизма и социальной справедливости;
– приоритета прав человека и гражданина;
– профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу;
– персональной ответственности за выполнение служебных долгов и дисциплины;
– соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;
– соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан [3].
2. Должность в аппарате органов государственной исполнительной власти и виды государственных служащих.
Аппарат государственного органа управления состоит из взаимозависимых, определяющих служебное место и положение организационно-структурных единиц – должностей, которые принимают участие в управленческом процессе.
Раскрытие этого вопроса следует начать с определения понятий «должность» и «должностное лицо», которые дает ст.2 Закону. Содержание этой статьи позволяет прийти к выводу, что, во-первых, перечень должностей в государственной службе определяется штатным расписанием в соответствии с существующей структурой (наличия определенных департаментов, управлений, отделов, отделений, служб и тому подобное) того или другого государственного органа и, во-вторых, соответствующими нормативными актами (законами, указами Президента Украины, постановлениями КМУ, приказами министров, распоряжениями голов местных государственных администраций, нормативным актами руководителей других государственных органов) устанавливается круг служебных полномочий лиц, которые занимают эти должности [5, с.52].
Должность – это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую положен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.
Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами положено осуществление организационно-предписывающих и консультативно-совещательных функций [3].
Что касается видов государственных служащих, то их классификацию следует проводить за такими критериями: за принадлежностью их к органам государственной власти (служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти); за отношением к военизированным формированиям (служащие гражданской и милитаризированной службы); за принадлежностью к определенным государственным органам (служащие законодательных, судебных, контрольных, наблюдательных, административно-юрисдикционных и других органов); за наличием властных полномочий (руководители и заместители руководителей; другие лица, на которых положено выполнение организационно-предписывающих полномочий; лица, которые выполняют консультационно-совещательные функции; специалисты) [5, с.53].
Государственные служащие – это граждане, которые работают в государственных органах и аппарате администрации государственных предприятий, учреждений, организаций на определенных должностях с оплатой за труд из государственных средств.
Деятельность государственных служащих направлена на практическое осуществление функций аппарата, обеспечения надлежащего управления. Это административно-управленческий персонал, непосредственные участники виконавчо-розпорядницької деятельности. Обязанности и права государственных служащих зависят от компетенции органов, в штатах которых они находятся.
Кроме государственных служащих на государственной службе также находятся граждане, которые входят к штату государственных предприятий, учреждений, организаций, но не наделенные властными полномочиями, а выполняют разные обслуживающие, вспомогательные и другие непроизводственные функции.
Должности государственных служащих классифицируются за категориями и рангами. Основными критериями классификации должностей государственных служащих являются: организационно-правовой уровень органа, что принимает их на работу; объем и характер компетенции на конкретной должности; роль и место должности в структуре государственного органа.
Ранг служащему присваивается в соответствии с возглавляемой должностью, которую он занимает, уровнем профессиональной квалификации и результатов работы. Ранги, которые отвечают должностям первой категории, присваиваются Президентом Украины. Ранги, которые отвечают должностям второй категории, присваиваются КМУ. Ранги, которые отвечают должностям третьей – седьмой категорий, присваиваются руководителем государственного органа, в системе которого работает государственный служащий.
Должности Премьер-министра Украины, вице-премьер-министров, министров являются политическими, потому они не относятся к категориям должностей государственных служащих [7, с.99].
3. Права и обязанности государственных служащих.
Согласно с ЗУ «О государственной службе» государственный служащий имеет право: пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Украины Конституцией и законами Украины; принимать участие в рассмотрении вопросов и принятии в пределах своих полномочий решений; получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, которые принадлежат к их компетенции; на уважение личного достоинства, справедливое и почтительное отношение к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан; требовать утверждение руководителем четко определенного объема служебных полномочий по должности служащего; на оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, ранга, который ему присваивается, качества, опыта и стажа работы; беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения; на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного выполнения своих служебных долгов, участие в конкурсах на замещение должностей высшей категории; требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрения; на здоровье, безопасные и надлежащие для высокопродуктивной работы условия труда; на социальную и правовую защиту в соответствии с его статусом; защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке.
В соответствии с правами государственный служащий имеет обязанности. Основные обязанности государственных служащих: сдерживание Конституции Украины и других актов законодательства Украины; обеспечение эффективной работы и выполнения заданий государственных органов в соответствии с их компетенцией; недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина; непосредственное выполнение возложенных на них служебных долгов, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей; сохранение государственной тайны, информации о гражданах, что стала им известная во время выполнения долгов государственной службы, а также другой информации, которая согласно с законодательством не подлежит разглашению; постоянное совершенствование организации своей работы и повышения профессиональной квалификации; добросовестное выполнение своих служебных долгов, инициатива и творчество в работе [3].
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий. В случае получения поручения, которое противоречит действующему законодательству, государственный служащий обязан безотлагательно в письменной форме доложить об этом должностному лицу, которое дало поручение, а в случае настояния на его выполнении – сообщить высшему по должности лицу.
Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типичных квалификационных характеристик и отображаются в должностных положениях и инструкциях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции [6, с.147].
К правовому статусу государственного служащего органически входят нормы, которые устанавливают определенные ограничения для служащего в связи с государственной службой. Предусмотрены два вида ограничений.
Во-первых, это ограничение, связанные с принятием на государственную службу. В соответствии с ними не могут быть избранными или назначенными на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые: признанные в установленном порядке недееспособными; имеют судимость, что является несовместимой с заниманием должности; в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены или подчиненные лицам, которые являются их близкими родственниками или свояками. Кроме отмеченных, законами Украины могут быть установлены и другие ограничения относительно принятия на государственную службу.
Во-вторых, ограничения, связанные с прохождением службы. К ним принадлежат: ограничение общего порядка; запрещение на осуществление действий, которые являются коррупционными; специальные, с целью предотвращения коррупции, ограничение относительно государственных служащих и других лиц, уполномоченных выполнять функции государства [6, с.147; 8, с.105].
Ограничения общего порядка заключаются в том, что государственные служащие не могут принимать участие в забастовках и делать другие действия, которые препятствуют нормальному функционированию государственного органа.
Коррупционными (ст.1 ЗУ «О борьбе с коррупцией» от 05.10.1995р. [9]) деяниями являются:
а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятия или получения предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифом), которая является существенно ниже от их фактической (действительной) стоимости;
б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или займов, приобретения ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
В порядке специальных ограничений (ст.5 ЗУ «О борьбе с коррупцией») государственный служащий или другое лицо, уполномоченное выполнять функции государства, не имеет права:
а) способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;
б) заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно через ли посредников или подставные лица, быть поверенным третьих лиц по делам государственного органа, в котором она работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики);
в) входить самостоятельно, через представителя или подставные лица в состав правления или других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ и тому подобное, организаций, союзов, объединений, кооперативов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность;
г) отказывать физическим и юридическим лицам в информации, предоставление которой предусмотрено правовыми актами, преднамеренный задерживать ее, предоставлять недостоверную или неполную информацию;
ґ) способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам – участникам процедур закупок в достижении победы вопреки требованиям ЗУ «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» от 22.02.2000р.
Государственный служащий, который является должностным лицом, не имеет также права:
а) способствовать, используя свое должностное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими внешнеэкономической, кредитно-банковской и другой деятельности с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;
б) неправомерный вмешиваться, используя свое должностное положение, в деятельность других государственных органов или должностных лиц с целью помешать выполнению ими своих полномочий;
в) быть поверенным третьих лиц по делам государственного органа, деятельность которого он контролирует;
г) предоставлять незаконные преимущества физическим или юридическим лицам во время подготовки и принятия нормативно-правовых актов или решений.
4.Прохождение государственной службы.
При изучении вопроса о прохождении государственной службы необходимо обратиться к таким нормативно-правовым актам, как: законы Украины «О милиции» [10], «О прокуратуре» [11], «О государственной налоговой службе в Украине» [12], «О государственной исполнительной службе» [13], «Об общей военной обязанности и военной службе» [14].
Зачисление на государственную службу осуществляется на конкурсной основе согласно с порядком, что устанавливается Положениям «О порядке проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственных служащих», утвержденным постановлением КМУ [15]. Данные о вакансиях должностей государственных служащих подлежат публикации и распространению через средства массовой информации не позже чем за месяц до проведения конкурса. Другие процедуры принятия на службу могут устанавливаться законами Украины, но при этом запрещается требовать от кандидатов на государственную службу сведения и документы, представление которых не предусмотрено законодательством Украины.
Продвижение по службе государственного служащего, который зачислен в кадровый резерв или прошел стажировку, а также принятие на работу государственного служащего, что прекратил государственную службу в связи с отставкой, может осуществляться руководителем соответствующего государственного органа без конкурсного отбора.
Граждане Украины, которые впервые засчитываются на службу, при зачислении на государственную службу приносят присягу, о чем делается соответствующая запись в трудовой книжке. Текст присяги наводится в ст.17 ЗУ «О государственной службе» [3].
При принятии на государственную службу для лица, которое претендует на должность государственного служащего, может устанавливаться испытание сроком до шести месяцев, а зачтенные на службу могут проходить стажировку сроком до двух месяцев с целью приобретения практического опыта и проверки деловых качеств.
Государственные служащие могут быть отстранены от выполнения полномочий по должности без решения соответствующих правоохранительных органов. Отстранение может быть принято руководителем соответствующего государственного органа, в котором работает служащий, если невиконання служебных обязанностей привело к человеческим жертвам, нанесло значительного материального или морального вреда гражданину, государству, предприятию, учреждению или объединению граждан. Длительность отстранения от выполнения полномочий по должности не должна превышать времени служебного расследования – двух месяцев [16, с.94–95].
Законодательство предусматривает порядок принятия и прохождения государственной службы, вводит категории должностей служащих и ранги, которые им присваивают, ставя их в основу служебной карьеры.
Если Вам понравилась эта лекция, то понравится и эта - 8 Автомобильный транспорт.
Как уже было отмечено раньше, должности государственных служащих классифицируются с учетом организационно-правового уровня органа, объема и характера компетенции на конкретной должности, роли и места должности в структуре государственного органа. ЗУ «О государственной службе» установлено семь категорий должностей государственных служащих, которым отвечают 15 рангов. При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в пределах конкретной категории должностей в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатов работы. Дежурный ранг в пределах соответствующей категории должностей государственному служащему присваивается через два года. Дежурный ранг в пределах категории должностей может быть присвоен досрочно за выполнение особенно ответственных заданий. За добросовестный труд государственному служащему может быть присвоенный ранг за пределами соответствующей категории должностей. Присвоенный ранг сохраняется за государственным служащим и в случаях, когда он перешел на должность низшей категории или оставил государственную службу, а затем вернулся к ней. Народным депутатам Украины, которые к избранию состояли на государственной службе, время выполнения долгов народного депутата засчитывается к стажу государственной службы. Лишение ранга допускается лишь по приговору суда.
Для эффективной и стабильной работы государственной службы, повышение профессионального уровня работников и подготовки их на руководящие должности важное значение имеет формирование кадрового резерва, который в соответствии со ст.28 ЗУ «О государственной службе» формируется из специалистов местного и регионального самоуправления, производственной, социально-культурной, научной и других сфер, выпускников учебных заведений соответствующего профиля, через повышение квалификации, стажировки.
Ответственность за состояние кадрового обеспечения центральных и местных органов исполнительной власти полагается на их руководителей. Контроль за кадровым обеспечением государственной службы с целью проведения действенных мероприятий по сдерживанию требований ЗУ «О государственной службе» и других нормативных актов из отмеченных вопросов центральными и местными органами исполнительной власти, а также разработка практических рекомендаций, информационных и инструктивных материалов, направленных на последующее совершенствование работы с кадрами, осуществляются Главным управлением государственной службы при КМУ, органами исполнительной власти в подчиненных им структурах [16, с.94–96].
Предельный возраст пребывания на государственной службе составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. В случае необходимости руководитель государственного органа по согласованию с начальником Главного управления государственной службы при КМУ может продлить срок пребывания на государственной службе, но не более как на пять лет
ЗУ «О государственной службе» (раздел VI) предусмотренные основания прекращения государственной службы. Кроме общих оснований, установленных законодательством Украины о труде, государственная служба прекращается в случае нарушения условий реализации права на государственную службу; несоблюдение требований, связанных с прохождением государственной службы; достижение государственным служащим предельного возраста прохождения службы; отставки государственных служащих, которые занимают должности первой или второй категории; выявление или возникновение обстоятельств, которые препятствуют пребыванию на государственной службе; отказы государственного служащего от принятия или нарушения Присяги; неподача или представление государственным служащим неправдивых сведений относительно его доходов.
Изменение руководителей или состава государственных органов не может быть основанием для прекращения государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных руководителей, кроме государственных служащих патронатної службы [3].
