Система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Тема 2. Система взаимоотношений  между органами государственной   власти и органами местного самоуправления

2.1. Общая характеристика взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления

2.2. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления США

2.3. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления ФРГ

2.4. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления в Великобритании

2.5. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления во Франции

2.6. Основные концепции и модели взаимоотношений центральной и местной власти

2.1. Общая характеристика взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления

Рекомендуемые материалы

В большинстве западных стран система общественного управления сформировалась в середине Х1Х в. В следствии традиций и опыта государственного управления в  каждом государстве сложилась своя специфическая модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.

Структура общественного управления этих стран, испытывая сильное влияние различных исторических, социо-культурных, политических и иных факторов, привела к широкому многообразию разных общественных моделей и механизмов: от передачи властно-управленческих функций на нижние этажи власти до сверхжесткой централизации. Однако, не смотря на это разнообразие в развитии западной системы общественного управления проявилась тенденция поиска «золотой середины» между централизацией и децентрализацией, обеспечивающей, с одной стороны, автономию местных органов власти, а с другой, сохранение за ними контроля со стороны центрального правительства.

Для более ясного осмысления сущности процесса реформирования отношений между центральным правительством и местными органами власти кратко рассмотрим его на примере некоторых федеральных (США и Германия) и унитарных  (Франция и Великобритания) структур власти.

2.1. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления США

США - это федеративное государство с формой правления президентская республика. Исторически оно создавалось как сильно децентрализованное государство на основе политического союза между добившимися независимости колониями, которые при объединении сохранили за собой конституционные гарантии своих прав.

В общих чертах система общественного управления США сформировалась в XVII-XVIII вв. и в настоящее время она представлена 50 штатами и ~ 82.000 органов местной власти (3041 графство, 19076 муниципалитетов, 16734та-уншипов, 14851 школьных и 28588 специальных округов).

У каждого штата есть своя конституция, закрепляющая основные принципы, и формы его государственного устройства, юридические прерогативы, а также принципы построения и функционирования местных органов власти, полностью зависящих в правовом отношении от штата. Штаты и местные органы управления имеют право самостоятельно формировать бюджеты на основе собственных налогов, получать иные виды доходов, а также регулировать экономическую и социальную деятельность на своей территории.

С начала этого столетия в США развернулась перманентная борьба двух тенденций: с одной стороны, усиления централизации государственной власти с целью трансформации в унитарное государство, а с другой стороны, сохранение и расширение прав штатов и органов местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражали различия в установках двух крупнейших политических партий страны: демократической и республиканской. Первая выступала за расширение полномочий федерального правительства в решении внутренних проблем штатов, а вторая требовала наоборот ограничить власть центра.

С наступлением в США стадии монополистического капитализма объективно возникла потребность ограничить изоляционизм штатов и усилить централизованное начало в государственном управлении. Поэтому в начале XX века федеральное правительство активно занялось вопросами регулирования деятельности железных дорог, торговли между штатами, разработкой национальных стандартов качества товаров, созданием трудового законодательства и т.п. Серьезно усилил централизацию государственного управления экономический кризис 1929-32 г.г., выявивший неспособность штатов и местных властей самостоятельно решать важнейшие социально-экономические проблемы общества.

Примерно с 70-х гг. Х1Х в. в США началось реформирование государственной и местной систем социально-экономического регулирования, охватившего федеральный, штатный и местный уровни управления. Например,  наряду с дальнейшей концентрацией полномочий и средств в руках федерального правительства начался процесс усиления экономического потенциала и расширения сфер деятельности штатных и местных органов управления.

Причины неравномерности развития центральных и территориальных уровней управления связана с тем, что федеральное правительство, взяв ответственность за новые социально-экономические программы, ограничились лишь распределением соответствующих средств между штатами и местными властями и общим контролем за эффективностью и результативность этих программ. Вся же конкретная практическая работа возлагалась на аппарат управления штатов и местных властей, что стимулировали его ускоренное развитие.

Значительное расширение экономических функций штатов и местных органов власти в послевоенный период были основаны на постоянном росте их финансовых поступлений: увеличились их собственные доходы; возросло использование заемных средств на рынке ссудного капитала; выросли масштабы безвозмездной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета.

Увеличение масштабов деятельности и финансовых расходов штатов и местных органов управления уже не покрывались за счет «традиционных» источников доходов: общий налог с продаж для штатов и поимущественный налог для местных властей, так как это потребовало бы резкого увеличения ставок налогообложения. Выход из создавшегося положения нашли во введении на региональном и местном уровнях новых видов налогов и прежде всего индивидуальных подоходных налогов и налогов на прибыли корпораций.

Рост штатных и местных налогов привел к широкому общественному движению, названному «бунтом налогоплательщиков». В результате в 14 штатах были приняты конституционные поправки или законодательные о фиксированном уровне поимущественного налогообложения и ограничении размеров расходов органов управления на штатном и местном уровне. В целом эти меры привели к тому, что на рубеже 80-х годов впервые за послевоенный период штаты и местные власти были поставлены перед необходимостью не то что создавать новые органы управления, а даже ликвидировать действующие.

Пришедшая в начале 80-х годов к власти республиканская администрация Р.Рейгана выступила под лозунгом «восстановления прав штатов» и создания «сбалансированной здоровой федеральной системы». Республиканцы выдвинули радикальную программу построения «нового федерализма», суть которой сводилась к фактическому освобождению федерального правительства от ответственности за выполнения многих социально-экономических функций, переложив ее на штаты и местные власти.

Одно из важнейших направлений   реформирования государственных   органов управления - это централизация полномочий федерального правительства по трем основным направлениям:

Ø - замена узко функциональных «категориальных» субсидий «блоковыми», представляющими большую свободу в использовании федеральных субсидий в разных сферах деятельности (коммунальное хозяйство, подготовка рабочей силы и пр.);

Ø - поэтапная передача штатам всей ответственности за финансирование 43 крупных программ в области транспорта, образования, трудоустройства, коммунального обслуживания и социального обеспечения на 30 млрд. долларов, а также налоговых источников финансирования этих программ;

Ø - ослабление регламентирующих постановлений федеральных ведомств в отношении территориальных органов власти, причем обоснованными считались постановления федерального центра, «потенциальная выгода для общества от которых превышает потенциальные затраты, которые оно несет вследствие их принятия», т.е. эти затраты и выгоды должны быть официально подсчитаны.

По первому направлению в 1981г. было проведено объединение 76 «категориальных» программ и 9 «блоковых». Но в последующие годы Конгресс отклонил предложения правительства о создании новых «блоковых программ», т.к. одновременно предлагалось и значительное сокращение общего объема их финансирования. За предоставление большей свободы в расходовании федеральных субсидий штаты получили их в среднем на 20% меньше.

Второе направление программы «нового федерализма» было отклонено конгрессом США.

Третье направление не было реализовано, поскольку подсчитать реальную величину затрат и выгоды от регламентирующих постановлений правительства, во-первых трудно, во-вторых, этот подсчет может производиться весьма произвольно в зависимости от методики или от неявно задаваемых сверху установок.

Частичное ослабление регулирования, предусмотренное программой «нового федерализма», затронуло следующие сферы:

Ø - охрана природных ресурсов;

Ø - общественный транспорт;

Ø - образование;

Ø - обеспечение безопасности труда.

При распространении этих мер практически на все регламентируемые сферы деятельности территориальных органов предусматривалось, что отмена федеральных постановлений должна компенсироваться принятием заменяющих их норм и стандартов на штатном и местном уровнях. В результате власти многих штатов даже расширили издание собственных регламентирующих постановлений относительно деятельности местных органов по программам, финансируемым федерацией и штатами.

Республиканская администрация проводила политику децентрализации параллельно с мерами по замораживанию и сокращению социальных статей федерального бюджета, в первую очередь, расходов на программы социальной помощи штатам и местным властям. Эти меры обосновывались необходимостью сокращения бюджетного дефицита, ликвидации неэффективных программ и экономии средств налогоплательщиков.

Политика сокращения федеральных ассигнований на нужды местных органов власти застало их в период кризиса общественной (находящейся в собственности государства) инфраструктуры. Ее составными элементами в США являются автомагистрали, мосты, порты, системы водоснабжения, водоочистки и канализации, ирригационные сооружения, общественные здания (школы, больницы, библиотеки, тюрьмы, пожарные депо и т.п.).

Общие итоги проведения политики «нового федерализма» таковы:

Ø - стратегия децентрализации ряда функций государственного управления была вызвана объективными обстоятельствами: огромным дефицитом федерального бюджета и неспособность центрального правительства выдерживать большую «нагрузку» со стороны производственной сферы при росте ее масштаба в сложности;

Ø - несколько возросло значение штатов как центров формирования и осуществления государственной экономической и социальной политики, но параллельно с этим возросли и масштабы финансовых трудностей у местных властей;

Ø - сильное противодействие Конгресса и многих лоббистских группировок организаций. Инерция бюрократического аппарата федеральной исполнительной власти не позволили реализовать значительную часть проектов по перестройке системы федеральных отношений.

Что касается взаимоотношений между штатами и местным самоуправлением, то в последние 2-3 десятилетия они определялись тенденцией к расширению децентрализации. Это было вызвано не только финансовыми трудностями, но и усложнением потребностей и интересов различных групп граждан, что обусловило белее тесный контакт муниципальных служб с общественностью, учет ее потребностей в проектах социального развития, финансируемых как за счет местных бюджетов, так и из дотаций федерации и штатов.

Одна из важных особенностей регулирования правового положения органов местного самоуправления заключается в том, что штат может представить муниципалитетам право осуществлять свои функции на принципе самоуправления. Он подразумевает право муниципалитетов решать самостоятельно вопросы местного значения независимо от штатов.

2.3. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления ФРГ

Система современного управления ФРГ своими корнями восходит к средневековым германским идеям ганзейских городов, «товариществ», а также к реформа началам XIX века. Этапы становления этой системы связаны со следующими периодами государственного становления страны: период с начала XIX в. до завершения объединения германии, Кайзеровская империя, Веймарская республика, фашистская диктатура, период после разгрома фашизма.

Городской устав фон Шейна 1808 г. для городов Пруссии положил начало развитию коммунального права Германии, как такового, и был первой попыткой законодательным путем утвердить элементы буржуазной демократии, что нашло выражение в выборности городских органов управления и подчинении муниципальной администрации собраниям депутатов.

Новые городские уставы, принятые во второй половине XIX в.. существенно ограничили права городских собраний и усилили государственный контроль. Так, магистрату (коллегиальному органу исполнительной власти) было предоставлено право одобрения решений городского собрания депутатов по важнейшим делам. Включение магистрата в систему государственного управления усилило влияние государства на коммунальные органы.

Развитие общинного самоуправления в сельских коммунах в XIX в. характеризовалось широким разнообразием форм управления: от сохранения сословных традиций до создания собраний всех земледельцев как представительного органа общин.

Значительным явлением в общественной жизни Пруссии стала Конституция 1849 г., которая предоставила общинам право на самоуправление под надзором со стороны государства.

Образование в 1871 г. Германской империи как союзного государства вызвало новую волну реформ в коммунальной сфере, отразивших стремление к укреплению единства страны, созданию прочной социальной основы государства.

Закон 1872 г. устранил некоторые феодальные институты, сельские территории были поделены на две категории: сельские общины и подчиненные округа. Первые стали единицами самоуправления под надзором государства, вторые оставались под управлением владельцев имений. Вышестоящей инстанцией для общин были органы района: районный съезд и районный комитет. Руководство комитетом осуществлял ланд-рат, кандидатура которого предлагалась районным съездом и утверждалась правительством.

После революции 1918г. усилилась интеграция местной экономики в общегосударственную хозяйственную систему вмешательство государства в дела местного самоуправления. Несмотря на то, что Веймарская республика предусматривала право на самоуправление, в реальности общины оказались под всеобъемлющим руководством государства, которое к тому же контролировало и их права. Огосударствление местного управления обеспечило вовлечение городских и сельских общин в процесс выполнения государственных задач.

 Государство взяло на себя функции распределения налоговых поступлений между общинами, что раньше было прерогативой земель. Это дало ему возможность сосредоточить в своих руках большую часть финансовых средств и регулировать их использование на местах. Серьезным ударом по компетенции общин было учреждение государством ряда специальных органов управления на местах, ограничивающих и контролирующих деятельность коммунальных органов.

Установление диктатуры Гитлера в 1933 г. привело к полной ликвидации буржуазно-демократических институтов, существовавших в Веймарской республике, В области местного самоуправления была осуществлена принудительная «унификация» власти на местах: упразднено традиционное коммунальное управление и ликвидированы местные представительные органы.

Во главе общин были поставлены бургомистры, осуществлявшие исполнительные и распорядительные функции. Их деятельность контролировалась государственными уполномоченными, которые представляли местное руководство нацистской партии и имели неограниченные полномочия в кадровой политике и решении всех местных дел.

После поражения Германии во 2-й мировой войне в период 1945-48 г.г. в основном завершилась организация система западногерманского местного управления.

К моменту образования ФРГ сложилось несколько моделей местной самоуправляемой (коммунальной организации:

Ø - северо-германская модель в Северной Рейн-Вестфалии и Нижней Саксонии;

Ø - модель магистрата в Гессене и Щлезвиг-Гольдштинии;

Ø - южногерманская модель в Ба-ден-Вюртемберге и Баварии;

Ø - институт бургомистров в Сааре и Рейнланд-Пфальце.

Все эти модели сохранили свои основные черты до настоящего времени.

После объединения Германии сложилась система общественного управления, которая включает следующие уровни и органы власти:

Ø - федерация  (1 орган власти);

Ø - земли  (16 органов власти );

Ø - сельские районы ( 426 органов власти);

Ø - городские районы (117 органов власти)

В настоящее время ФРГ - это федеративное государство с формой правления  - парламентская республика. Для нее характерна большая степень децентрализации власти, что явилось следствием, с одной стороны, исторических традиций, а с другой, стремления противников Германии во II мировой войне не допустить возрождения мощного централизованного государства. Земли самостоятельно ведут свою внутреннюю политику с учетом местных интересов.

Для улучшения управления земли разделены, кроме Шлезвиг-Гольдштинии, Саара и городов Бремена, Гамбурга и Берлина, на округа, каждый из которых возглавляется правительственным президентом, обладающим значительными полномочиями в сфере планирования и координации. Через них министры правительств земель осуществляют сотрудничество с руководством районов и городов в ранге районов.

В ФРГ нет федерального закона о местных органах власти, тем не менее Основной закон страны признает фундаментальный принцип создания на демократической основе местных общин, в чьи функции входит рассмотрение вопросов местного значения. Местные правительства создаются в соответствии с весьма разнообразными по своему содержанию Конституциями земель. Главной задачей местных властей является осуществление законов земель, которые во многом основываются на «структурных» федеральных законов.

В период с 1965 по 1977 г.г. местные органы власти стали предметом значительных административно-территориальных преобразований, в результате которых небольшие, слабонаселенные, не имеющие достаточных средств единицы были объединены или включены в большие, сильные в финансовом отношении, способные обеспечить разнообразные услуги для растущего населения страны. При этом многие общины, особенно на юге страны, сумели получить право на сохранение своих местных особенностей. В результате объединения многие малые округа их общая численность снизилась наполовину.

Административные районы в землях сократились на 25%. Кроме того, были созданы региональные управления (ассоциации) органов местной власти с целью повышения эффективности планирования и усиления координации деятельности в 14 зонах крупных городов.

Другой отличительной особенностью этих преобразований было стремление к децентрализации власти:

Ø - предоставление местным сообществам самостоятельности в таких вопросах правотворчество (принятие уставов и положений, а также постановлений по вопросам безопасности граждан);

Ø - кадровой политики (определение структуры и подбор штатов местных органов власти);

Ø - управления (принятие в рамках собственной компетенции самостоятельных решений и их исполнение);

Ø - финансовой сфере (взимание в соответствии с законом налогов и сборов для осуществления соответствующих полномочий);

Ø - планирования (составление перспективных планов градостроительства, использование территории общин в тех или иных целях).

Кроме того, общины должны обязательно привлекаться к планированию различных мероприятий, проводимых другими учреждениями или органами власти, если эти мероприятия затрагивают ее интересы. В случае нарушения ее прав, община может выступить против осуществления такого рода проектов.

2.4. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления в Великобритании

Соединенной королевство Великобритания - это унитарное государство с формой правления – наследственная конституционная монархия. В ней зародилась так называемая англосаксонская система местного управления, широко распространившаяся затем в мире. Один из основных признаков этой системы - отсутствие на местном уровне полномочных представителей центрального правительства, опекающих и контролирующих местные выборные органы.

Эволюция британской системы местного управления имеет длительную историю. Она вырастала на основе королевских хартий, представлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношении с феодалами - собственниками земли. Такие города имели право создавать собственные административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей.

В XIX в. промышленная революция предопределила необходимость совершенствования управления на местах. Правительство пошло на пути создания на местах органов специальной компетенции: В 1871 г. был создан Департамент местного управления, курировавший местные органы власти. Местная служба здравоохранения начала создаваться на основе парламентского закона о здравоохранении 1848 г., органов, обеспечивающие содержание дорог, - на основе закона 1835г. и органы, ведающие начальным образованием, - на основе акта парламента 1870 г.

В соответствии с законом «О местном управлении» 1888 г. начали создаваться избираемые советы графств, на которые возлагалась обязанность поддержания в надлежащем состоянии дорог, обеспечение приютдв для бездомных и детей, руководство полицией. На основании этого же акта стали создаваться муниципальные советы городов - графств. Это были органы общей компетенции, независимые от муниципалитетов графств и действовавшие в пределах больших городов (население > 50.000 человек).

Однако этот закон не решил проблемы взаимоотношений между графствами и городскими советами, поэтому в 1894 г. был издан новый закон «О местном управлении», который предписывал создание избираемых городских и сельских окружных советов. Их полномочия были значительно уже, чем городов - графств, и сводились в основном к деятельности в сфере здравоохранения и дорожного дела.

В 1902 г. были упразднены независимые от местных властей органы управления школьным обучением. Вместо них были созданы соответствующие комитеты в муниципалитетах. Местным властям было предоставлено право контроля за использованием и развитием земельных участков, им вменялось в обязанность помогать безработным в поисках работы, расширять сферу общественных услуг (общественный транспорт, водо- и газоснабжение, электрификация и др.) и обеспечивать охрану окружающей среды. В этот период многие службы подверглись так называемой муниципализации, т.е. были переданы из частного сектора в ведение муниципальных властей. Возросла и муниципальная собственность.

С 30-х годов ХХ столетия начала превалировать другая тенденция, так как рост числа муниципальных управленческих округов, хронический дефицит финансов и малочисленность управленческого персонала городских и приходских советов перестали соответствовать потребностям развития крупного бизнеса. Поэтому после II мировой войны из ведения местных властей были изъяты электро- и газоснабжение; местные органы здравоохранения были переданы в ведение региональной системы государственного управления.

Усилилось влияние центрального правительства на сферы деятельности муниципалитетов, но тем не менее и в данный период система местного управления оставалась достаточно влиятельной. Муниципалитеты даже усилили свою влиятельность на планирование развития городов, контроль за содержанием национальных парков, оказание помощи детям.

После 1945 г. местными властями стало заниматься Министерство жилищного хозяйства (после 1945 г. Министерство жилищного хозяйства и местного управления). В 1969 г. было создано Министерство местного управления и регионального планирования, а уже в 1970 г. образовано «суперминистерство» по делам окружающей среды, в котором были объединены Министерства местного управления и регионального планирования, строительства, транспорта.

В 60-е гг. в Великобритании помимо Лондона было 48 административных графства, 258 муниципальных городов, 49 городской округ, 415 негородских округов, разделенных на 1.000 приходов. Последующие реформы системы местного управления были направлены на модернизацию управления столицы страны, устранение противоречий между органами управления муниципалитетов, графств и округов по проблемам конкретных служб, пересмотр административно-территориального деления страны, а также на усиление централизма.

Принятие в 1985 г. Закона о местном управлении привело к упразднению Совета Большого Лондона и шести метро-политенских графских советов, полномочия и функции которых перешли к соответствующим правительственным агентствам .

2.5. Модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления во Франции

ФРАНЦИЯ. Это унитарное государство с формой правления смешанная президентско-парламентс-кая республика. Эволюцию взаимоотношений местных органов с государственными институтами управления можно разделить натри крупных этапа.

Первый этап охватывает период с 1789 г. по 70-е годы XIX в.. Он характеризовался переходом от присущих революционному периоду тенденции к децентрализации к жесткой административной централизации. В результате местное самоуправление было практически повсеместно заменено управлением из центра; ликвидировалась выборность населением местных органов управления, которые заменялись на четкую административную иерархию назначаемых центром исполнительных (префект, супрефект, мэр) и совещательных (муниципальные советы) органов. Однако ряд законов периода Июльской монархии (1931-38 г.г.), восстановивших принцип выборности исполнительных органов сначала в низовом звене местного управления - коммунах, а затем и в департаментах, дал некоторый толчок к децентрализации.

Второй этап охватывает периоды III и IV Республик ( с 70-х годов XIX в. до середины XX в.) привел к установлению определенного равновесия между тенденциями централизации и децентрализации в отношениях между государством и местной властью. С одной стороны, были узаконены основы коммунального и департаментского управления, а с другой, институт префекта остался ключевым в системе местного административного механизма.

Несмотря на демократический характер положения Конституции 1946 г. о том, что «местные коллективы свободно управляются советами, избираемыми всеобщим голосованием, а исполнение решений этих советов обеспечивается мэрами (в коммунах) или Председателями Генеральных советов (в департаментах)», практически функции Председателя Генерального совета выполнялись префектами. Он же осуществлял и жесткий контроль за местными коллективами.

Третий этап начался с принятия Конституции V Республики (1958 г.) и начальный его период характеризовался столкновением двух тенденций: централизации и децентрализации, при общей бюрократизации управленческого аппарата. Это нашло свое выражение в попытках расширения прав префектов, в сокращении финансовой базы местных коллективов, в создании на региональном уровне публично-правовых учреждений, во многом подменявших местные представительные институты. Примерно в это же время в стране началось формирование регионального уровня государственного управления.

В 1959 г. было проведено административно-территориальное деление на 22 округа (региона), в которых были сформированы периферийные службы государства и введена должность префекта региона. Согласно законодательным актам 1955-64 г.г. на префекта региона было возложено проведение политики правительства страны, касающаяся экономического и социального развития регионов, координация деятельности префектов департаментов, глав служб и руководителей публичных учреждений. В результате сложилась существующая структура местного управления Франции.

С середины 60-х годов был проведен ряд реформ системы государственного управления, направленных на деконцентрацию, т.е. передачу полномочий по принятию решений нижестоящим уровням централизованного государственного аппарата. Потребность в деконцентрации была вызвана тем, что концентрация полномочий по принятию решений на высших этажах центральной власти достигла такой степени, которая грозила блокировать всю систему государственного управления. Деконцентрация выразилась в создании специализированных министерств и развитии их периферийных служб.

Новый этап реформы общественного управления был связан с приходом к власти в мае 1981 г. правительства социалистов и ознаменовался принятием 2 марта 1982 г. «Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов ». Этот закон, вокруг которого развернулись дискуссии в Национальном собрании, пересмотрел по существу все основные законоположения, действовавшие до него: Кодекс коммун, Закон 1871 г. о Генеральных советах, Закон 1972 г. о регионах и др. в сторону усиления автономии местных коллективов.

В отношении коммун основные нововведения заключались в том, что был несколько расширен состав их советов пропорционально численности населения. Коммуны получили дополнительную компетенцию в экономической области, сфере градостроительства и городского планирования, в определении приоритетов по строительству жилья, создании совместно с регионами центров профессиональной подготовки, социальной политике. Этим местным коллективам было предоставлено формальное право на прямую и косвенную помощь со стороны государства, если она предназначалась для целей экономического развития (ст.6 Закона 1982 г.). В отношении коммун упразднялась ранее существовавшая административная и финансовая опека.

Более значительно менялся статус департаментов, над которыми также упразднялась административная и финансовая опека. Теперь решения Генерального совета принимались и исполнялись по полному праву, т.е. независимо от других органов.

Председатель Генерального совета стал вместо префекта руководителем исполнительного органа власти департамента. Была разработана целая система его новых функций:

Ø - готовил и исполнял решения совета;

Ø - распоряжался финансовыми и другими средствами департамента;

Ø - являлся главой административных и технических служб департамента;

Ø - нес ответственность за управление делами в департаменте;

Ø - осуществлял полицейские функции.

Таким образом, впервые со времени своего создания Генеральный совет стал управляться лицом, избранным путем всеобщего голосования. Департамент получил возможность, как и все другие местные коллективы, заключать контракты с государством для исполнения национальных планов социально и экономического развития. Такие же контракты он мог заключать и со своим регионом для выполнения соответствующих региональных планов. Были расширены права департаментов в сфере урбанизации, жилищного строительства, профессионального образования, архивного дела, санитарной и социальной областях.

Наиболее серьезные изменения произошли на уровне региона, который стал территориальным коллективом с собственным бюджетом и налоговыми поступлениями. Он управлялся региональным советом, избираемым прямым голосованием и рассматривающим все вопросы, касающиеся региона: обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного его развития, обеспечение территориального устройства при соблюдении целостности и автономии департаментов и коммун.

Регион мог выполнять и иные функции, переданные ему государством, заключать с ним контракты. Председатель регионального совета получил право распоряжаться кредитами, готовит и исполнять решения регионального совета, т.е. руководить исполнительным органом власти региона.

Важным моментом реформы стала трансформация государственного контроля за местными коллективами с предварительного на последующий и придание ему юридической формы взамен существовавшей ранее административно-политической.

Решения, постановления и иные акты местных органов власти, а также заключаемые ими соглашения исполнялись по полному праву после их публикации или нотификации. Все эти акты в 15-дневный срок должны были представлены представителю государства, который мог по своему усмотрению передать их для аннулирования в административный суд, если посчитал их незаконными.

В финансовой области реформа была осуществлена на тех же принципах: упразднялась финансовая опека над местными коллективами и вводился последующий контроль, осуществляемый новым органом -региональной счетной палатой, учреждаемой в каждом регионе. Законом о распределении компетенции от 7 января 1983 г. каждом местному коллективу предоставлялись финансовые ресурсы, необходимые для реализации.

В результате реформы 1982 г. существенно изменилось положение органов государственной власти на местах и, в частности, статус префекта. Он перестал руководить регионом, возглавлять исполнительную власть в департаменте и осуществлять административную опеку над местными коллективами. Часть служб префектуры, связанная с управлением департаментом, перешла под руководство Председателя Генерального совета (закон 1982 г.).

Временно было принято решение о переименовании должности представителя государства на местах: вместо префектов и супрефектов они стали называться «Комиссарами республики » и «помощниками Комиссара республика » (спустя некоторое время вернулись к старым названиям). И хотя та роль, которую играли префекты, несколько снизилась, их значение в осуществлении власти на местах осталось велико. Префекты оставались непосредственными представителями Премьер-министра и каждого из министров, под их властью находились гражданские службы государства, им поручалось соблюдение национальных интересов, наблюдение за исполнением законов страны и сохранение общественного порядка.

Под руководством соответствующих министров префекты управляли следующими службами (управлениями) в департаментах: социальных и санитарных дел, образования, труда и занятости, сельского хозяйства, ветеринарии, свободного времени, архитектуры, архивов, оснащения, налогов, конкуренции и потребления, городской полиции, по делам разведки общего характера, почты, мер и весов.

Префектам были представлены значительные права по вмешательству в экономическую и социальную жизнь департаментов и регионов, в частности, выступать инициаторами государственных инвестиций, активно участвовать в разработке, координации и исполнении региональных планов экономического и социального развития, участвовать в процессе государственной помощи предприятиям, оказавшимся в трудной экономической ситуации.

В развитие Закона от 2 марта 1982 г.  в этом же  году был принят «Закон о распределении компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством» (22 июня), который установил, что различные уровни управления должно были не конкурировать, а дополнять друг друга. Он предписывал местным коллективам «...сотрудничать с государством в управлении и территориальном устройстве, в экономическом, социальном, санитарном, культурном и научном развитии, а также в охране окружающей среды и улучшении качества жизни.

Коммуны, департаменты и регионы представляют собой институциональные рамки для участия граждан в местной жизни и гарантируют ее разнообразие». Одновременно Закон предоставил всем местным коллективам новую компетенцию в планировании, экономическом развитии и территориальном устройстве, урбанизме, строительстве жилья, сфере профессионального образования и производственно-технического обучения и других областях.

Проведение реформы было рассчитано на несколько лет, поэтому в развитие Законов от 2 марта и 22 июня  были приняты еще 31 закон, циркуляр и декрет. В 1983 г. коммуны получили возможность регулировать планировку и застройку городов, выдавать разрешение на строительство и т.д. В 1984 г. были переданы полномочия от государства местным коллективам в области транспорта, социальной деятельности, юстиции, в 1985 г. - в области образования, культуры, охраны окружающей среды, местной полиции. При этом исключалась опека одного коллектива над другим и в каждом случае передача полномочий сопровождалась передачей эквивалентных ресурсов.

Таким образом, можно констатировать, что проведенная с 1982 г. реформа децентрализации улучшила институциональную структуру страны, предоставив местным коллективам несравненно большую самостоятельность и полномочия, чем они имели до этого. Реформы способствовали вовлечению населения в жизнь местных сообществ. В то же время центральная власть сохранила достаточно сильные позиции на местах, значительно изменив формы и методы контроля за нижестоящими уровнями власти.

Обобщая опыт реформирования взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления различных стран Запада, можно выделить основные тенденции и приоритеты.

2.6. Основные концепции и модели взаимоотношений центральной и местной власти.

Концепция «способствующей власти».

Местные власти стремятся также оказывать давление на вышестоящие уровни власти или иные организации, либо стимулировать частный сектор для обеспечения населения своего сообщества необходимыми услугами, т.е. они как бы способствуют достижению конечной цели (оказание услуг), а обеспечивают сам механизм ее достижения. Эта концепция «способствующей власти» активно внедряется в общественном управлении на Западе.

Один из основных способов решения задач управления заключается в постоянном мониторинге основных потребностей и желаний жителей сообщества и поиске путей наиболее эффективного их удовлетворения. Теперь вместо того, чтобы самим оказывать те или иные услугам, местные власти предпочитают играть роль уполномоченных, передавая права на оказание этих услуг различным государственным, общественным или частным организациям.

Концепция партнерства.

В сфере взаимоотношений между центральным и местным уровнями управления в большинстве стран Запада доминирующее влияние сегодня имеет концепция партнерства различных уровней власти, согласно которому каждый уровень играет свою особенную роль в системе общественного управления. В ряде стран руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральной власти, что помогает лучше понимать позиции друг друга. Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела.

Концепция партнерства различных уровней власти во многих странах Западной Европы играет доминирующее влияние сегодня имеет. Кроме того, в ряде стран (Испания, Франция, Швеция и др.) руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральных исполнительных и представительных органов власти, что помогает разным уровням власти лучше понимать позиции друг для друга.

Концепция финансового и иных форм контроля.

Для обеспечения гарантий местным органам власти по реализации возложенных на них функций и полномочий существует обычно законодательно закрепленный механизм, страхующий местные власти от несанкционированного вмешательства центра в местные дела. Но наряду с этим предусматривается и регулярный контроль за соблюдением местными органами власти национального законодательства и Конституции, осуществляемый в разных странах по-разному (через постоянных представителей центрального правительства на местах, путем разовых правительственных инспекционных проверок, посредством судебных органов и т.д.).

В законодательстве многих стран предусмотрен также и финансовый контроль за деятельностью местных органов власти посредством систематического предоставления аудиторских отчетов о их деятельности. Причем финансовый контроль со стороны центра за местными властями в последние годы усилился, т.к. рост дефицита государственного бюджета, характерный для большинства стран Запада, вынуждает их центральные правительства следить за общим объемом общественных расходов, в котором доля местных расходов весьма значительна.

Концепция структурных преобразований.

Структура власти показывает взаимосвязь различных власти управления и то как они вписываются в общую систему управления. В большинстве стран предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти.

В ряде стран (Франция, Италия, Испания) относительно недавно был сформирован еще один региональный уровень власти. И сегодня в Европе наблюдается общая тенденция предоставления больше власти региональному управлению, что является частью общего процесса децентрализации и обеспечивает повышение эффективности власти и ее ответственности перед населением за предоставляемые ему услуги.

На самом низшем уровне местного управления, соответствующего территории, наиболее четко идентифицируемой ее жителями как своей, регулярно возникают конфликты из-за несоответствия между необходимостью иметь относительно небольшие единицы местного управления и потребностью в достаточно больших органах власти для обеспечения экономической эффективности общественного управления.

Функции и роль местного управления.

Диапазон функций  значительно расширился. Они могут быть квалифицированы на две большие группы: предоставление и оказание услуг населению; представительство интересов местного сообщества.

Приведем примеры функций по предоставлению и оказанию услуг, оказываемых местными органами власти стран Запада.

1. Общее развитие местного сообщества:

Ø - планирование экономического развития;

Ø - обеспечение территориального единства и пр.

2. Охрана и развитие окружающей среды:

Ø - планирование землепользования;

Ø - развитие транспортной сети, в т.ч. дорог и общественного транспорта;

Ø - защита окружающей среды;

Ø - сбор и переработка мусора и пр.

3. Общественная безопасность:

Ø - муниципальная полиция;

Ø - пожарная служба;

Ø - защита прав потребителей и пр.

4. Образование, здравоохранение, социальная сфера:

Ø - муниципальные школы и дошкольные учреждения;

Ø - среднее профессиональное и высшее образование:

Ø - больницы и иные медицинские учреждения;

Ø - предоставления жилья;

Ø - услуги по социальному обеспечению и пр.

5. Коммунальные услуги:

Ø - тепло- и водоснабжение;

Ø - канализация;

Ø - электро- и газоснабжение;

Ø - благоустройство и пр.

6. Организация досуга:

Ø - строительство и эксплуатация спортивных сооружений;

Ø - муниципальные библиотеки ;

Ø - туризм;

Ø - культурные услуги и пр.

Считается, что основой деятельности местных органов власти является оказание и предоставление услуг, представительские функции становятся сегодня не менее значимыми. Суть их заключается в определение основных интересов местного сообщества и важнейших приоритетов развития, а также отстаивании этих интересов перед другими сообществами и вышестоящими органами власти.

Создание ассоциаций и союзов местных властей.  

Обычно официальный диалог между центральным и местным уровнями управления осуществляется через посредство различного рода ассоциаций и союзов местных властей. Благодаря таким встречам представители обеих уровней власти собираются вместе для обсуждения и выработки совместной политики, достижения соглашений по вопросу распределения субсидий центральной власти и согласования взглядов по экономической и социальной политики.

На практике в такого рода дискуссиях доминирующую роль играют органы центральной власти, так как государственная позиция в области социально-экономического развития является главенствующей и центральное правительство вынуждено контролировать общий объем и справедливость распределения субсидий нижестоящим уровням власти.

Сегодня в отношении между центром и местными властями принято выделять две основные модели:

• централизованную, представленную двумя типами: континентальной и иберийской;

• децентрализованную или англосаксонскую.

Для централизованной модели характерно наличие на местном уровне представителя центрального правительства: префект во Франции, ландрат в Германии, представитель Королевы в Голландии.

Первый тип отличается тем, что представитель подотчетен только ему и выполняет только функции, порученные ему этим правительством и лежащие вне сферы компетенции местных органов власти.

Для второго типа характерно, что Глава местной власти имеет двойную подчиненность: перед центром, как его представитель и перед местным советом, как Глава администрации.

При децентрализованной модели управления центральное правительство не имеет права прямого административного влияния на местные органы власти. Эта модель также имеет две основные разновидности.

Первая разновидность, называемая «Мэр-Совет», чаще всего встречается в муниципалитетах США и характеризуется тем, что Глава исполнительной власти так же как и местный Совет избирается населением. Обычно он является руководителем Совета и играет решающую роль при формировании местной администрации, согласовывая с советом лишь ряд ключевых фигур в ней.

Вторая разновидность, называемая «Совет-Управляющий», наиболее распространена в Великобритании, и отличается тем, что местный Совет назначает профессионального руководителя местной администрации («управляющего») и контролирует его деятельность. Депутаты Совета могут принимать активное участие в работе местной администрации.

Отметим, что для всех моделей характерно совмещение функций представительной и исполнительной власти либо в лице местного Главы (континентальная модель, «Мэр-Совет»), либо в лице депутатов («Совет-Управляющий»), что противоречит классическому принципу разделения властей по горизонтали.

С другой стороны, баланс сил между разными ветвями власти обеспечивается на местном уровне главным образом за счет четкого разделения компетенции и функций. Во многих странах Запада решили объединить обе ветви власти на муниципальном уровне в стремлении повысить эффективность принятия и исполнения управленческих решений.

Аргументация такого положения очевидна:  разрабатывать, принимать и исполнять решения в случае, когда представительная и исполнительная власти объединены, намного легче. Что касается вариантов избрания руководителя исполнительной власти на местном уровне (Мэра, Губернатора, Бургомистра, Президента регионального или департаментского Совета и т.д.), то их существует три варианта:

Ø - прямое избрание населением местного сообщества;

Ø - избрание местным Советом из своего числа;

Ø - назначение местным Советом из числа профессиональных управленцев.

Каждый из этих вариантов имеет свои достоинства и недостатки примерно в равной степени распространены в различных странах Запада. Но если остановиться на варианте прямого избрания населением, которому сегодня отдается предпочтение в большинстве стран Центральной и Восточной Европы, то следует отметить, что он обладает двумя существенными недостатками:

Ø - способности, которыми должен обладать избираемый руководитель (политическая привлекательность, компромиссность и пр.), и требования, предъявляемые к профессиональному управленцу;

Ø - с очевидностью прямое избрание руководителя исполнительной власти существенно уменьшает возможности эффективного контроля за ним стороны местного Совета, да и со стороны центра. В результате баланс ветвей власти явно нарушается в стороны исполнительной власти, хотя это может быть оправдано в период широких политических, экономических и социальных реформ.

Что касается организации местным Советом и администрацией внутренней структуры своих комитетов и отделов, то в большинстве западных стран они в этом вопросе относительно свободны. Хотя центральное правительство старается регламентировать эту сферу путем издания соответствующих инструкций и финансовых ограничений. В местном Совете обычно формируются ряд постоянных комитетов: по финансам, здравоохранению, образованию, местному транспорту и пр. и несколько временных. Местная администрация организована обычно подобным же образом, но несколько больше по размерам и имеют еще такие комитеты как: по работе с персоналом, по внешним связям и т.д.

Большое значение в последние годы придается совершенствованию системы внутреннего управления местными представительными и исполнительными органами власти. При этом основное значение в этом вопросе уделяется решению следующих проблем:

Ø - четкое определение роли, задач и ответственности местных органов представительной и исполнительной  власти;

Ø - выбор оптимальной структуры и численности Совета и Администрации;

Ø - определение принципов взаимодействия и взаимоконтроля между Советом и Администрацией, обеспечивающих их эффективные и гармоничные отношения и исключающие дублирование функций и безответственность.

Не менее важным элементом повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются правильно организованные процессы корпоративного планирования (corporation planning) и разработки общественной политики (public policy). В основе стратегического планирования лежит выработка стиля, перспективы и стратегии развития местного сообщества, а на их основе уже разрабатываются общественные политики, более детальные планы оказания услуг и конкретные бизнес-планы.

Стиль работы местных органов власти определяется исходя из следующих критериев:

Ø - эффективность распределения полномочий между советом и администрацией;

Ø - степень вовлеченности населения местного сообщества в процессы принятия и реализации решений вопросов, относящихся к местной компетенции;

Ø - их стремление содействовать развитию местной экономики;

Ø - их заинтересованность в выявлении и удовлетворении потребностей местного населения;

Ø - их отношение к установлению ставок местных налогов;

Ø - открытость в отношении к вышестоящим органам власти, местному населению, средствам массовой информации и пр.

На основании выработанного стиля и установленных целей развития местного сообщества разрабатываются стратегические планы, в которых отражается какие задачи будут решаться на протяжении ближайших 3-5 лет. При этом должны быть указаны конкретные мероприятия, лица, ответственные за их исполнение, необходимые финансовые, материальные и организационные ресурсы и источники их получения.

"12 Теоретические основы развития и внедрения инноваций в сельскохозяйственном производстве" - тут тоже много полезного для Вас.

В последние годы в большинстве стран Запада местные органы власти начали активно разрабатывать методы коммерческого бизнес-планирования, что позволило им значительно повысить эффективность разработки и реализации планов своего развития. Особенно полезными оказалось составление таких планов при оказании коммунальных услуг, развитии местного транспорта и пр.

В большинстве западных стран система общественного управления сформировалась в основном в XIX веке и каждому государству присуща своя модель взаимоотношений между органами государственной власти и местного управления. Влияние различных исторических, социокультурных, политических и иных факторов привела к широкому многообразию разных общественных моделей и механизмов управления этих стран: от передачи властно-управленческих функций на нижние этажи власти до сверхжесткой централизации.

В большинстве стран предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти. Сегодня в Европе наблюдается общая тенденция предоставления больше власти региональному управлению, что является частью общего процесса децентрализации и обеспечивает повышение эффективности власти и ее ответственности перед населением за предоставляемые ему услуги.

Что касается изменения функций и роли местного управления, то следует отметить, что сегодня их диапазон значительно расширился.

В финансовой сфере за последние годы в подавляющем большинстве западных государств наблюдается увеличение доли налоговых и неналоговых поступлений в бюджетах местных и региональных органов власти, а доля государственных субсидий падает. Такая тенденция говорит о  большей финансовой независимости местных властей и росту их реальных возможностей по реализации возложенных на них функций и задач.

Большое значение в последние годы придается совершенствованию системы внутреннего управления местными представительными и исполнительными органами власти. Важным элементом повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются правильно организованные процессы корпоративного планирования и разработки общественной политики. В последние годы в большинстве стран Запада местные органы власти начали активно разрабатывать методы коммерческого бизнес-планирования, что позволило им значительно повысить эффективность разработки и реализации планов своего развития.