Государственная служба в великобритании
Тема 3. Государственная служба в великобритании
3.1. Основные направления реформы государственной службы
3.2. Система подготовки государственных чиновников
3.3. Система продвижения по службе
3.4. Контроль за деятельностью государственных чиновников
3. 1. Основные направления реформы
Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы – «менеджеральную» . Именно эта модель, близкая к американской, и была положена в основу государственной службы Великобритании,
Идея «менеджеральной» модели заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в американском бизнесе и в системе государственного управления в США. Особенности "менеджеральной» модели можно свести к следующим нововведениям:
Ø - в государственных структурах часто используется "интегральная" иерархия;
Ø - система административного права отсутствует;
Ø - судебный контроль основан на доктрине общего права;
Ø - вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств;
Ø - продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях.
За образец гражданской службы в Великобритании положена американская модель административно-государственного управления
Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновников.
Первая - группа старших политических и административных руководителей- включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответственность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.
Вторая группа - административная- включает две ступени: ученик администратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности госаппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.
Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чиновников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнительскую работу).
Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовлеченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.
В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие политические решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появилась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также право нанимать на временной основе такое число политических экспертов, какое он сочтет необходимым.
Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая существует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.
Рекомендуемые материалы
Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Концепция предполагает, что государственные (гражданские) служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить правительствам, придерживающимся различных политических убеждений.
Основное требование, предъявляемое к государственным служащим, - лояльность. Членство в "левых" партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что государственные (гражданские) служащие "обязаны сохранять сдержанность в политических вопросах". Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.
3.2. Система подготовки чиновников
Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - письменный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.
При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образовательного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.
Экзамен в административный класс включает три ступени:
- письменные доклады по общим предметам;
- тесты для проверки профессиональных и личностных качеств:
- интервью в свободной форме, в основном для того, чтобы определить уровень политической лояльности, приверженность тем или иныб английским ценностям.
Экзамен проходит в Управлении по отбору гражданских служащих.
Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основанном в 1970 г., который работает под общим руководством министерства по делам гражданской службы и строит свою работу исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должностные лица, работающие в государственном секторе.
3.3. Система продвижения по службе
Продвижение по службе осуществляется в основных группах чиновников по-разному. Назначение административных и политических руководителей производится министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный комитет по назначению руководящего состава гражданской службы.
Комитет имеет конфиденциальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи компьютерной техники, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При комитете есть специальная группа, которая занимается рассмотрением вопроса о продвижении высших администраторов.
Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет производится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.
Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограничены. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.
Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля. Известный английский политолог Д.Стил считает, что в Великобритании "специалисты" мало подходят для административной работы. Такой вывод он делает из общего подхода к государственному управлению как процессу согласованного принятия решений между "специальными интересами", представленными в экспертных оценках отдельных министерств, и "внешними интересами", выраженными в аргументации групп давления.
Преуспевающий администратор, подчеркивает Д.Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев ("дженералистов" по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консультанты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру.
Другим важным аргументом в пользу "дженералистов" в государственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, "специалисты" не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д.Стил обращает также внимание на то, что "дженералисты" могут обобщить опыт работы всего государственного механизма только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности4.
Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли "специалистов" в административном управлении, ориентирующихся на американскую модель. Они считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что "дженералисты" не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.
Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников - это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - сегодня они составляют около 60% руководителей подразделений госаппарата. Достаточно часто используется "интегральная иерархия", когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников.
3.4. Контроль за деятельностью государственных чиновников
В Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления:
- парламентская;
- судебная;
- система административных трибуналов;
- институт парламентского уполномоченного.
В лекции "8 Червячные передачи" также много полезной информации.
Парламентский контроль основан на доктрине совмещения "парламентской ответственности" и «министерской ответственности». Смысл ее заключается в том, что министр принимает на себя ответственность за деятельность своего ведомства перед парламентом, и только перед парламентом.
Министр должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Но основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.
Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из общего права. Юрисдикция судов основана на понятии превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы – недействительным.
Система административных трибуналов. В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. Собственно административного права как отдельной системы норм и принципов здесь не существует.
Институт парламентского уполномоченного. В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение действий министерств и ведомств при осуществлении административных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.
В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу.
