Государственная служба
ЛЕКЦИЯ 1
Государственная служба: история, тенденции развития. Правовое регулирование государственной гражданской службы.
Государственная служба была и есть и в обозримом будущем останется одним из главных институтов государства. Поэтому знания различных аспектов её построения и функционирования, лежащих в её основе теоретических представлений, истории её возникновения и развития в нашей стране, динамики происходящих и грядущих в ближайшем будущем перемен, наконец, особенностей государственной службы в различных странах – необходимы широкому кругу образованных людей – не только специалистов в области государственного управления.
Атаманчук Григорий Васильевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ – я на него буду часто ссылаться в своих лекциях.
Он говорит (Монография «Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика» Издательство РАГС.2002.): Надо перестать себя обманывать и честно признать, что основным внутренним источником, причиной, движущей силой всех наших бедствий, страданий, бедности, отсталости, перманентного кризиса и прочих явлений (перечень которых может быть бесконечным) был и остается государственный аппарат во главе с соответствующими властями придержащими.
И далее: от государственной службы и её аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей – граждан государства – зависит очень многое, практически вся линия истории (её движения вверх-вниз, к прогрессу или регрессу).
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а её традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет.
Можно полагать, что явление «служба» возникло в тот период, когда начала формироваться в треугольнике Владимир – Киев – Новгород государственность Руси. Уже в Московском великом княжестве были служилые князья, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести общую военную службу. Местничество, возникшее несколько позже, тоже первоначально носило служебный характер. Со времен Ивана IV Грозного каждое сословие, исходя из своего места в структуре общества, обязано было служить самодержавной и религиозной власти.
Рекомендуемые материалы
Но рубежным событием, придавшим службе подлинно государственное предназначение, стала утвержденная Петром I 24 января 1722 года «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б и старее, кто в ином классе пожалован был».
К анализу и оценке роли Табели в становлении государственной службы России следует подходить с учетом следующих принципиальных моментов:
Во-первых, этот документ принимался в определенную историческую эпоху, в которой действовали свои идеалы и ценности, нравственные и правовые нормы, традиции и обычаи, организационные структуры и правила поведения.
Во-вторых, Табель о рангах был особым правовым явлением в истории России. Если Судебники 1497 и 1550 годов были сугубо русским творением, то Табель представляет собой документ, составленный на основе изучения и заимствования опыта законодательства европейских государств. Имеются достоверные сведения, что изучалось законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии, королевств Шведского и Датско-Норвежского.
В то же время нужно подчеркнуть, что это было не слепое копирование и механический синтез. Проделана большая работа самостоятельной мысли, в которой на первом месте стояла русская практика, затем челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и лишь на третьем месте – иностранное законодательство. В архивах сохранились четыре последовательные редакции табели о рангах и три редакции пунктов к ней.
В третьих, Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу. Взамен разных служб с января 1722 года все введенные чины: воинские (подразделяющиеся, в свою очередь , на сухопутные, гвардейские, артиллерийские и военно-морские), гражданские (статские, штатские) и придворные – были разбиты на 14 классов или рангов: с низшего –14-го до высшего – 1-го.
При этом 1-й класс был исключительным: за всю историю им были пожалованы лишь 11 человек.
В четвертых, Табель о рангах была в какой-то мере попыткой преодоления стереотипов родовой аристократии. На смену иерархии званий, основанных на знатности происхождения, вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека.
В-пятых, Табель о рангах была задумана и учреждена в рамках широкой и комплексной реформы всего Российского государства. Это, в частности, установление в городах самоуправления (1691г.), учреждение Сената (1711г.), реформирование губернского управления (1721г.), создание практически новой армии и флота, научных и учебных заведений.
После смерти Петра I последующие русские самодержцы Екатерина I, Петр II, Анна Иоановна, Елизавета Петровна, Петр III , Екатерина II, Павел I и другие были людьми другого масштаба, по своему относились к Табелю о рангах и её использованию, корректировали и интерпретировали её по своему разумению. Наиболее существенные изменения были внесены Петром III и Екатериной II . Так, Петр III издал 18 февраля 1762 года Манифест о вольности дворянства, которым вывел дворян из табеля о рангах, то есть освободил их от обязательного несения военной и гражданской службы.
Следует отметить, что первая серьезная попытка (после Петра I) попытка рационализации российской статской службы была предпринята в царствование Александра I и связана с именем М.М.Сперанского. Став одним из сподвижников молодого царя, Сперанский предложил полную реформу всей структуру государственной власти на базе передовых идей XVIII века. Но многое ему сделать не удалось. Что удалось частично – провести перестройку центрального управления – образование министерств и Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования.
Так, согласно царскому Указу от 6 августа 1809 года для производства в чины коллежского асессора (8-1 класс) и статского советника (5-й класс) требовались, помимо соответствующей выслуги, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе.
Но эти начинания встретили, как известно, яростное сопротивление министров, которые стали «пробивать» у царя исключения для своих ведомств, доказывая, что для них опыт важнее знаний. Постепенно эти исключения вошли в норму, смысл Указа был утерян. И реформатор Сперанский был отправлен в отставку.
Идеи М.М.Сперанского о коренной реформе государственного управления в России так и остались интеллектуальным продуктом высокого качества, но совершенно невостребованными правящими кругами.
Порочность чинов продолжала существовать.
Лишь кровавая драма 1825 года (восстание декабристов) заставила Николая I вновь обратить внимание на вопросы государственной службы. В годы его правления произошло фактическое разделение государственной службы на военную и гражданскую, каждая из которых стала постепенно приобретать свои специфические свойства.
В 1832 году был утвержден Свод Уставов о службе гражданской, который включал в себя три книги:
1)Свод Устава о службе по определению от правительства;
2)Свод Устава по выборам;
3)Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В 1834 году принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество получили свой правовой статус, порядок прохождения, профессиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.
Особенно много изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепостного права в 1861 году и проведения известных реформ Александра II.
Александр II начал реформы с образования «комиссии» - особого Совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра возросло в среднем в 2 раза, но «Табель» осталась в неприкосновенности.
То же повторилось и при его сыне – Александре III. Он также утвердил в начале своего царствования Особое совещание, котрое признало необходимым отменить чины, поскольку они стали архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют угодливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводит в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем «выбиться наверх». Главным выводом совещания стало предложение о слиянии чинов с должностями. Царь поначалу поддержал это вывод.
Но когда заключение Совещания было разослано на отзыв главам министерств и ведомств, все повернулось иначе. Подавляющее большинство министров высказалось против отмены чинов. Аргументы: чин-де возвышает его обладателя над прочими подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым укрепляет власть и поднимает её престиж.
И Александр III отказался от своих нововведений.
Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы, по сложившейся традиции, была образована в начале царствования Николая II, в 1895г. – при Госсовете.Но комиссия работала неспешно – свой доклад она представила лишь в 1901 году. Содержавшиеся в ней предложения были нерадикальными – не был даже поставлен вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги а также восстановить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.
Лишь после революции 1905 года, в 1906году был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины все же сохранились.
Временное правительство в августе-сентябре 1917 года подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить – произошла Октябрьская революция.
Большевистская партия, став правящей, первоначально ориентировалась на отказ от услуг дореволюционной бюрократии и чиновников вообще, заменив их выборными от народа. Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. ликвидировал прежнюю иерархию госслужащих и зафиксировал, что «все гражданские чины упраздняются» и «наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются».
Однако мечта о государстве – коммуне, в котором не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами («каждая кухарка будет управлять государством»), осталась нереализованной. Очень скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления.
Становление жестко централизованной системы власти происходило на базе аппарата партии большевиков. В.И.Ленин был убежден, что в России нет другой политической силы, кроме партии большевиков, способной возглавить и повести народ от раскола к единству, а затем – к социализму. Партийный аппарат стал становым хребтом системы власти.
Это связано с тем, что в условиях развала только партия большевиков сохранила всероссийскую организацию: ячейки на фабриках, заводах, на селе, в армии, в массовых организациях (профсоюзы, Советы и т.п.), работоспособные партийные структуры на всех уровнях – ЦК, областные бюро, губернские, городские, районные комитеты. В силу этого партия была фактически готовой основой для формирования структур власти.
Кадровый корпус государственных служащих формировался прежде всего из членов РКП(б). Принципы отбора кадров были простыми:
-личные контакты видных большевиков с будущими назначенцами по революционной деятельности;
-выяснение социального происхождения и степени политической преданности целям большевистской партии.
В 1920 году 53% коммунистов являлись служащими советских учреждений. Власть по форме оставалась советской, Советы продолжали функционировать, однако советские органы постепенно теряли значение. Происходит сращивание партийного и советского аппаратов с переходом прерогативы принятия решений к партийным органам. Утверждался принцип единоначалия вместо провозглашенного вначале безграничного советского коллегиального самоуправления. В.И.Ленин писал: «Советский социалистический демократизм единоначалию и диктатуре нисколько не противоречит….. Волю класса иногда осуществляет диктатор, который иногда один более сделает и часто более необходим».
Сфера управления, как известно, независимо от её уровня требует квалификации, компетентности, соответствующих навыков и качеств. Коммунистическая система власти призвала к управлению страной новую элиту, которая в большинстве своем не имела образования и навыков в управлении.
Отсутствие у большинства большевиков-партийцев элементарных управленческих знаний и опыта заставило, преодолевая сопротивление и нежелание сотрудничать с новой властью, привлечь в государственный аппарат значительную часть старого чиновничества. Управленцы соглашались работать не только под влиянием властей, но и в силу необходимости – госслужба была для них единственным источником средств для жизни.
Причем старые специалисты, как правило, работали под контролем представителей компартии. В.И.Ленин в отношении Госплана об этом говорил так: «… Подавляющее большинство ученых, из которых, естественно, составлялся Госплан, по неизбежности заражено буржуазными взглядами и буржуазными предрассудками. Проверка их с этой стороны должна составлять задачу нескольких лиц, которые могут образовывать Президиум Госплана, которые должны состоять из коммунистов и следить изо дня в день во всем ходе работы за степенью преданности буржуазных ученых и за их отказом от буржуазных предрассудков, а также за их постепенным переходом на точку зрения социализма».
Таким образом, в первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей:
-новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;
-старое, дореволюционное чиновничество, которое постепенно размывалось( либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, в том числе репрессивными методами).
В связи с тем, что как было сказано выше, во многих ведомствах преобладающую часть составляли рабоче-крестьянские представители, не имевшие ни знаний, ни опыта управленческой деятельности, развернулась подготовка квалифицированных управленческих кадров в Социалистической академии, коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол.
С окончанием гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Конституции 1936г. и особенно 1977г. прямо говорили о руководящей роли партии в обществе.
Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров:
-от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР
-от председателя сельского Совета до Председателя Верховного Совета СССР
Тогда же появилось понятие «номенклатура». Номенклатура представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате, хозяйственных органах и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались в партийных органах – от первичных партийных организаций до ЦК КПСС.
Номенклатурный принцип начал складываться сразу после прихода большевиков к власти, но в полном своем виде сформировался к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х годов(номенклатура была отменена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 года). Он охватывал всю сферу управления, хотя и не имел правового оформления.
Конечно, в номенклатурном принципе подбора, воспитания и расстановки кадров много недостатков. Среди них:
-руководящие посты могли быть, в основном, только членами компартии, рекомендованными на эти должности соответствующими партийными комитетами;
-строгий отбор по принципу преданности компартии;
-секретность и закрытость системы;
-несколько военизированный характер, беспрекословное повиновение нижестоящих перед вышестоящими органами и руководителями.
Но есть и в системе номенклатуры положительные моменты6
-это была действительно система работы с кадрами;
-действенная система подготовки и переподготовки кадров.
Современная российская государственная служба
Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников – аппарата Российской империи и Советского Союза. Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше, чем даже аналогичная преемственность в обществах, не переживавших в нынешнем веке социально-политических катаклизмов, подобно нашим.
Возьмем, например, персональную преемственность между номенклатурой нынешней – «демократической» и прежней – «коммунистической». По данным социологов (О.Крыштановский) в 1995г. в правительственных структурах выходцев из советской номенклатуры было 75%, в бизнесе – 61%. При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, а ещё раньше – при Брежневе.
Становление государственной службы Российской Федерации началось с принятием в 1995 году Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Доктор юридических наук А.В.Облонский (Институт государства и права Российской академии наук), ответственный редактор учебного пособия «Государственная служба» отозвался об этом Законе негативно: «Это образец «корпоративного устава» содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категориях, группы, разряды». И далее: «Авторы Закона в этой части (классификации должностей, классных чинов, разрядов и т.п. –вставка моя)по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся». Но это вопрос спорный. Думается, что профессор Облонский здесь не совсем прав.
В те же годы начала формирования федеральной государственной службы начались процессы по созданию государственной службы субъектов РФ.
Надо сказать, что на заре формирования государственной службе субъектов РФ было много противоречий, нестыковок. Тем более, что некоторые субъекты (в т.ч. Татарстан) приняли закон о госслужбе раньше федерального, к тому же федеральная законодательная база по госслужбе не была долгое время полностью сформирована.
И вот тогда появились два противоположных подхода к разработке законодательства субъектов РФ по государственной службе.
Сторонники первого подхода начинали свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считали, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен был ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст.72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда, по их мнению, логически вытекает, что к ведению России относится только федеральная государственная служба, что и закреплено в Конституции РФ (ст.71 п.«т»). Кроме того, сторонники этого подхода подкрепляли свой вывод ссылкой на ст.2 Закона РФ о госслужбе 1995г., где государственная служба субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но и воплотился в целом ряде законов о госслужбе субъектов РФ – в Башкирии, Татарстане, Иркутской области, Республике Саха (Якутия) и др.
Но ведь законодательство о госслужбе является частью административного. Сторонники первого подхода забыли или проигнорировали этот факт. А административное законодательство, согласно ст.72 п.»к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и её субъектов. И оно включает не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектор РФ (ст.76 ч.2). Да и из ст.2 Закона РФ о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т.е. её организация.
Но ни в той, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней – вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст.77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст.72 п. «н» - что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Таким образом, из Конституции РФ (ст.72 п. «к» и ст.76 ч.2) однозначно следует: госслужба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующим в части, не противоречащим федеральным законам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и её субъектов.
На этом положении и основан второй подход. Он был сразу же в законах о госслужбе Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.
Важной вехой в процессе формирования государственной службы Российской Федерации стало принятие в мае 2003 года Федерального Закона «О системе государственной службы в Российской Федерации».
Во-первых, Закон вынес окончательное резюме по спорному вопросу о правовом регулировании государственной службы. В статье 2 Закона указывается, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, Закон определил, что федеральная государственная службы включает в себя следующие 3 вида (п.2 статьи 2):
- государственная гражданская служба
-военная служба;
-правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и право порядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.
Кроме того, в соответствии со статьей 2 вышеназванного Закона государственная гражданская служба подразделяется на:
-федеральную государственную гражданскую службу;
-государственную гражданскую службу субъекта РФ.
В развитие этого Закона был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который сегодня действует на всей территории РФ.
Обратите внимание на лекцию "Маркетинг и реклама".
Республика Татарстан
8 февраля 1994 года – Закон РТ «О государственной службе»
16 января 2003 года – Закон РТ «О государственной службе Республики Татарстан»
24 сентября 2003г. №43-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан».
Сегодня действующий Закон РТ от 25 октября 2005 года № 106-ЗРТ «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»,
