Формирование территориальных структур в дореволюционной России
2. Формирование территориальных структур в дореволюционной России
Рассматривая исторические аспекты ТОН, следует затронуть и вопросы формирования территориальных органов государственного управления в дореволюционный период. Наиболее заметными были реформы регионального управления в начале XVIII в., когда по указу Петра I были созданы новые административно-территориальные единицы — губернии. В 1708 г. их было 8: Московская, Ингерманландская (с 1710г. переименована в Санкт-Петербургскую), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская). В 1719—1720 гг. губернии были разделены на 45 провинций (позднее их стало 50).
Губернии управлялись назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губернии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой — военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний — Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская — считались приморскими.
В 1712г. при губернаторах были созданы так называемые особые советы — ландраты. Предполагалось, что это будет представительный своеобразный орган губернии, избираемый всеми дворянами городов или провинций. Однако эта идея не была реализована, ибо не было фактически нормативных документов, регулирующих процедуру голосования. В силу этого формировал ландраты Правительствующий Сенат на основании списков кандидатов, которые поступали из губерний. Интересная деталь: преимущественным правом стать членом ландрата по указу 1716 г. пользовались офицеры, уволенные с действительной службы по ранению или по выслуге лет и не имевшие деревень.
Каким был статус ландратов? По указу 24 апреля 1713 г. ландратам было поручено «все дела с губернатором делать и подписывать», «губернатор у них не яко властитель, но яко президент». Ландраты не входили в систему губернаторской власти. И хотя они наделялись не только функциями консультационными, но и определенного контроля над деятельностью губернаторских учреждений, это было, так сказать, теоретически, фактически же ландраты находились под влиянием губернатора. Права губернаторов были весьма значительными: они выполняли административные, полицейские, финансовые, судебные функции, командовали войсками, находящимися на территории губерний. В состав администрации губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (руководитель судебными делами), обер-комендант (руководитель военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (руководитель финансами, провиантскими сборами).
В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, несовершенна структура губернского управления.
При Екатерине II число губерний было увеличено до 51. Столичные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрезвычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразделялись на три группы. Первая — административно-полицейская — включала губернатора, губернское правление и Приказ общественного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благотворительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами). Второй группой губернских учреждений были финансово-хозяйственные. Основной из них была казенная палата, в функции которой входили налоговые дела, финансовый контроль, руководство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистическои работы по ревизиям — переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.
И, наконец, к третьей группе губернских учреждений относились судебные — палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат — для горожан, верхняя расправа — для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губерниях также существовала прокурорская служба во главе с губернским прокурором.
В середине XIX в. в России уже насчитывалось 52 губернии, их возглавляли генерал-губернаторы, которые подчинялись Министерству внутренних дел. В администрацию губернатора входили канцелярия, правление, различные комитеты и комиссии, присутствия. Заметную роль играли губернские дворянские собрания — коллективные органы местной дворянской корпорации.
Рекомендуемые материалы
При губернаторе существовало губернское правление, состоящее из 3 человек, задачи которых сводились к обсуждению и решению «общих дел». Исполнительными делами занималась канцелярия губернского правления. Уже начиная с первой четверти XIX в. в состав канцелярии губернатора входило 4 отделения:
— отделение, «заведовавшее» обнародованием законов и постановлений, осуществляющее контроль за движением дел, за подбором кадров;
— отделение, которое осуществляло исполнение дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»;
— отделение, осуществляющее наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролирующее состояние дорог, мостов, почты, медицинских учреждений;
— отделение, которое ведало финансовыми вопросами, строительством казенных зданий, развитием сельского хозяйства, промышленности и торговли.
К началу XX в. в России было 76 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 10 генерал-губернаторств.
В структуре губернского управления появились новые учреждения: губернское крестьянское присутствие, губернское по земским и городским делам присутствие, губернское по фабрично-заводским делам присутствие, губернское по питейным делам присутствие и др. Губернатор по-прежнему подчинялся МВД» но его права заметно расширились: он получил право проводить ревизию всех
Гражданских учреждений губернии независимо от ведомств влиять на суд, а в 1904 г. — руководить так называемым губернским «особым совещанием».
Важную роль в социально-экономическом развитии губерний сыграли земства. В январе 1864 г. было принято «Положение в губернских и уездных земских учреждениях».
- Согласно этому «Положению» земства, как на уровне губерний, так и на уровне уездов являлись всесословными органами (5).
В составе гласных губернских земских собраний первого созывала 1865—1867 гг.) свыше 74% составляли дворяне, около 4% — духовные лица, 11% — купцы, 0,5% — мещане и чуть больше 10% — крестьяне (5, с. 10). В 1865 г. земские учреждения открыли свою деятельность в Самарской, Костромской, Новгородской, Псковской, Курской, Ярославской, Московской, Казанской, Санкт-Петербургской, Рязанской, Воронежской, Калужской, Нижегородской, Тамбовской и других губерниях. В 1866 г. земскими стали Смоленская, Тверская, Тульская, Симбирская, Орловская, Владимирская, Саратовская; в 1867 — Вятская и Олонецкая, в 1870 — Вологодская и Пермская, в 1875 г. — Уфимская. Мы называем лишь те губернии, которые размещались на территории нынешней Российской Федерации. В 1876 г. царское правительство решило дать земскую форму губернского управления области Войска Донского, но через несколько лет (в 1882 г.) земство на Дону было упразднено из-за протеста казачьих верхов.
В 1883 г. состав гласных губернских земских собраний по сравнению с 1864 г. несколько изменился: возросла доля дворян (свыше 81%) и сократилась доля крестьян (около 7%). К концу XIX в. доля дворян в составе губернских земских собраний достигла почти 90%, а крестьяне в составе этого выборного органа составляли менее 2%. Иными словами, по своему составу губернские земские собрания были фактически дворянскими.
Представляют определенный интерес некоторые исторические аспекты функционирования органов региональной власти на территориях с преобладанием казачьего населения. Рассмотрим, к примеру, такой регион дореволюционной России, как Область Войска Донского.
Система управления здесь (XVI — начало XX в.) существенно отличалась от системы управления, которая функционировала в не казачьих регионах.
С начала 16 в. (со времен образования Войска Донского) на войсковом круге избирался войсковой атаман, пользующийся практически неограниченной властью. Войсковой круг являлся старинным представительным органом донского казачества. Он брал свое начало в XVI в. и был в XVI—XVII вв. верховным органом власти на Дону. На круге решались важнейшие дела, касающиеся всего Войска, и прежде всего вопросы объявления войны и заключения мира. Велись переговоры с послами и решались вопросы об отправлении посольств к соседним народам, здесь же на круге судили казаков. Принимали законы. На круге избирали всех должностных лиц Войска, решали вопросы об устройстве городов, обсуждали церковные вопросы и т. д.
Официально права и обязанности атамана впервые были определены «Временными правилами об управлении Войском Донским» 1828 г. Тогда же была учреждена атаманская канцелярия.
«Положением об управлении Войска Донского» от 26 мая 1835 г. войсковой атаман был наделен правами военного и гражданского губернатора; он утверждался также председательствующим во всех временных и постоянных войсковых (областных) учреждениях.
Исполнительная власть находилась в руках войскового атамана, помощниками его были войсковой есаул и два дьяка. Во время войны роль атамана возрастала. Во всех случаях, если круг выражал недовольство действиями атамана, он должен был сложить свои полномочия.
Отличительной особенностью организации власти и управления в Войске Донском в XVII в. являлись автономия в области суда, управления и внешних сношений.
Усиление экономической, военной и политической зависимости казаков позволило представителям самодержавной власти нарушить автономию Войска Донского. Затем правительство отменило выборность атаманской должности. Василий Фролов был последним атаманом по «выбору Войска». С 1723 г. атаманы назначались царем и ни в коей мере не зависели от Войскового круга.
Официально права и обязанности атамана впервые были определены «Временными правилами об управлении Войском Донским» от 16 февраля 1828 г. В них говорилось: «Войсковой атаман — есть начальник Войска и председатель Войсковой канцелярии. Войсковой атаман управляет Войском на основании законов. Он действует посредством Войсковой канцелярии».
Один из наиболее значительных исследователей донской истории наших дней М. Астапенко в книге «Донские казачьи атаманы» (1, с. 6—7) отмечает, что существует несколько точек зрения на этот счет. По одним источникам, слово «атаман» — тюркского происхождения и означает «вожак», «главарь», «предводитель». Другие находят корни в польском «гетмане», скандинавском «Heudman», немецком «Hauptmann», т. е. «старший», «главный человек».
По оценке М. Астапенко, самое раннее по времени документальное упоминание слова «атаман» относится к 1460 г., но «счет известным по именам, фамилиям и прозвищам донским атаманам мы можем начать только с середины XVI в.» (1, с. 6—7).
С первой половины XVIII в. в документах войсковая канцелярия или «Канцелярия войсковых дел старшин» упоминается как совещательный и исполнительный орган при войсковом атамане. В декабре 1765 г. указом Екатерины II положение было юридически оформлено. После подавления крестьянского движения под руководством Е. Пугачева указом от 15 февраля 1775 г. взамен Войсковой канцелярии было учреждено Войсковое гражданское правительство. Во главе последнего оставался назначенный царем войсковой наказной атаман, но в делах гражданского управления права его были ограничены.
Люди также интересуются этой лекцией: 3. Инструкция по документированию.
Существенную роль в оформлении управления Войском Донским сыграло «Положение об управлении Войском Донским» от 26 мая 1835 г. В Войске Донском учреждалась Атаманская канцелярия, во главе которой стоял войсковой наказной атаман (Войсковая канцелярия упразднена этим же положением). Он наделялся правами военного и гражданского губернатора и утверждался также председательствующим во всех постоянных и временных учреждениях. Атаманская канцелярия прекратила свою деятельность в начале 1920 г.
Областное правление расформировано на основании приказа по Все великому Войску Донскому в мае 1918г.
Меры, предпринятые в царствование императора Александра II в отношении внутреннего гражданского управления Доном, преследовали, главным образом, следующую цель: сохранить и поддержать военное назначение казачьего сословия.
Из преобразований внутреннего управления Донским войском в последние годы XIX в. более важными представляются следующие:
- учреждение в 1897 г. в Сальском округе окружного управления на общих с другими округами основаниях;
- упразднение в Области в 1900 управления горною и соляною частями, находившегося ранее в ведении Военного министерства; в Новочеркасске было учреждено Горное управление Юго-востока России.
