Муниципальная право как отрасль права
Лекция 1. Муниципальная право как отрасль права.
1. Понятие, предмет и метод муниципального права как отрасли.
2. Муниципально-правовые нормы: понятие, особенности, классификация, институты.
3. Источники муниципального права: понятие, классификация.
4. Муниципально-правовые отношения: понятие, виды, субъекты.
5. Система муниципального права.
6. Место муниципального права в системе права РФ. Взаимоотношение с другими отраслями.
Конституция, Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт 1985 г. (!),Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (структура).
1. Понятие, предмет и метод муниципального права как отрасли.
Рекомендуемые материалы
Наименование отрасли берет начало от латинского слова minicipium, что в переводе "самоуправляющаяся община". Хотя ученые предлагают разные наименования отрасли, например, местное право, земское право, коммунальное право, право местного самоуправления. Выбор термина предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления — муниципальное образование. Данный термин может охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления.
Предметом являются общественные отношения. Специфика отношений, составляющих предмет муниципального права, заключается в том, что они возникают в особой сфере жизни общества — местного самоуправления.
Федеральный, региональный, местный уровень. Местный значит первичный уровень власти в государстве.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских сельских поселениях и других территориях, которые обладают статусом муниципального образования.
Данные отношения можно представить в виде следующих основных групп:
(1) отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия
(2) отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление
(3) отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления. NB Никаких законодательных органов на местном уровне нет! Судебной власти на местном уровне нет!
(4) отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельной публично-властной функции в сфере местного самоуправления муниципальной службы и муниципальных служащих
(5) отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления
(6) отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти
(7) отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества
Особенности предмета муниципального права
1. Данные отношения носят локально-территориальный характер, т.к. возникают на местном и муниципальном уровне
2. Данные отношения имеют комплексный характер, т.к. связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления Вологодской области всех сферах местной жизни: экономической, социальной, культурной и т.д.
3. Особенность субъекта (население, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления).
В науке до сих пор идет спор о самостоятельности и комплексности муниципального права. До 90 г такой отрасли не существовало, было только государственное право, муниципальное — подотрасль. С 90 г стала выделяться отдельно.
(1) Муниципальное право — подотрасль конституционного (или административного). Общий институт — местное самоуправление, общий источник — Конституция. Соответственно, сейчас не считается подотраслью. (2) Муниципальное право — самостоятельная отрасль, которая носит комплексный характер. Многие нормы муниципального права являются одновременно нормами других отраслей. (3) Муниципальное право — микромодель национального права России.
Муниципальное право использует те же методы, что и другие отрасли публичного права. В качестве элементарных способов правового регулирования называют: запреты, обязывания, дозволения.
Императивный, диспозитивный методы. Доминирующим является императивное регулирование. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. Диспозитивное начало используется при закреплении статуса местного населения.
Метод гарантий. Федеральные органы гос власти и органы гос власти субъектов обязаны обеспечивать муниципальным образованиям местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
Метод рекомендательного регулирования. Создание контрольного органа.
Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделятся органы местного самоуправления.
2. Муниципально-правовые нормы: понятие, особенности, классификация, институты.
Муниципально-правовые нормы — это общеобязательные правила поведения, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Присущи те же черты, что характерны нормам иных отраслей (общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы гос гарантий, защита от нарушений принудительными средствами).
Особенности:
(1) Значительная часть норм содержится в актах органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов гос власти.
(2) Многие нормы муниципального права выступают одновременно нормами других отраслей (конституционного, гражданского, финансового).
Классификация
. по объекту правового регулирования
1. нормы, закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции)
2. нормы, закрепляющие основы деятельного местного самоуправления (4 основы: правовая, территориальная, организационная, финансово-экономическая)
3. предметы ведения, полномочия
4. гарантии местного самоуправления
5. ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц
. по характеру предписаний
1. управомачивающие (компетенция органов местного самоуправления)
2. обязывающие (обязанность работать с обращениями граждан, иметь бюджет, устав)
3. запрещающие (запрет выборным должностным лицам местного самоуправления быть депутатами представительных органов)
. по степени определенности предписаний
1. императивные
2. диспозитивные
. по территории действия
1. федеральные
2. региональные
3. местные
Материально-правовые, процессуально-правовые.
Нормы -цели, -принципы, -дефиниции, -гарантии, коллизионные нормы.
Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Нормы-дефиниции вводят базовые для муниципального права термины. Нормы-гарантии направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права.
Институты.
3. Источники муниципального права: понятие, классификация.
Источники — внешняя форма выражения и закрепления норм права.
Нормативные акты в зависимости от уровня правового регулирования.
1) источники, принимаемые на федеральном уровне
Конституция
19 статей
Международные договоры
Европейская хартия местного самоуправления. Подписана Россией 28 февраля 1996 г., ратифицирована 28 марта 1998 г. Принята в рамках совета Совет Европы.
ФКЗ
О судебной системе, О КС, О ЧП, О военном положении
ФЗ
(1) непосредственно регулируют вопросы местного самоуправления
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"
Федеральный закон от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"
Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"
(2) регулируют общественные отношения, касающиеся местного самоуправления
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Закон РФ от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц"
ГК, НК, ЗК
Указы Президента
Большинство указов принято в начале 90гг.
Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"
Указ Президента РФ от 02.11.2007 N 1451 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления"
Постановления Правительства
Постановление Правительства РФ от 25.11.2004 N 681 "Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса"
Акты иных федеральных органов власти
Указание ЦБ РФ от 07.11.2007 N 1900-У "Об особенностях ведения счетов федерального казначейства в случае передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительными органами гос власти субъекта"
Решения Конституционного суда
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.05.1996 N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 1996 года)"
2) источники, принимаемые на уровне субъектов
Конституция (устав)
Законы субъектов
Закон Вологодской области от 30.04.2003 N 897-ОЗ "О выборах депутатов представительного органа муниципального образования"
Акты высших должностных лиц субъектов, Правительств и др.
3) источники, принимаемые на местном уровне
Устав муниципального образования (Устав г. Вологды)
Решения, принятые на референдуме
Муниципально-правовые акты (акты представительных органов, акты исполнительно-распорядительных органов, акты главы муниципального образования, акты контрольного органа, иные).
Акты по юридическое силе
Акты по кругу субъектов, которые принимают акты
По времени действия
Особое место среди источников занимают договоры. Как правило заключаются между муниципальными образованиями.
Обычай (учет исторических, местных особенностей). ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ" ФЗ О территориях традиционного природопользования
4. Муниципально-правовые отношения: понятие, виды, субъекты
Муниципально-правовые отношения — отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления.
Кафедра МГЮА выделяет 3 группы отношений:
(1) связанные с организацией местного самоуправления: образование, изменение муниципального образования, их упразднение, символика, структура орган местного самоуправления, ответственность орган местного самоуправления и их должностных лиц
(2) связанные с непосредственным жизнеобеспечением населения: управление муниципальной собственностью, бюджет, образование, культура, туризм, спорт
(3) при осуществлении отдельных гос полномочий
Авакьян выделяет 10 групп отношений (МГУ):
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление через референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления
связанные с местным правотворчеством
содержание которых направлено на реализацию прав граждан избирать и быть избранными в орган местного самоуправления и равный доступ к муниципальной службе
связанные с деятельностью орган местного самоуправления в области муниципальной собственности
в сфере местных финансовых бюджетов
возникающие при реализации полномочий орган местного самоуправления в социально-экономической сфере
связанные с выполнением отдельных гос полномочий
возникающие в процессе взаимоотношения орган местного самоуправления с органами гос власти субъекта и РФ
по поводу исполнения договорных обязательств, участие в межмуниципальном сотрудничестве
связанные с гарантиями местного самоуправления
В зависимости от субъекта:
одна из сторон — муниципальное образование (в данных отношениях находит свое отражение правовой статус муниципального образования)
один из субъектов — население (отношения по волеизъявлению населением своего мнения, голосование по вопросам местного значения)
одна из сторон — орган или должностное лицо МС (решение вопросов местного значения, реализация отдельных гос полномочий).
Структура правоотношения:
Субъект — те, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере МС.
Три вида субъектов:
муниципальное образование — населенная территория, в пределах которой осуществляется МС в целях решения вопросов местного значения и имеется имущество, бюджет, выборные и иные орган местного самоуправления.
Виды — городские поселения, сельские поселения, городской округ, муниципальный район, внутригородские муниципальные образования, создаваемые в городах фед. значения
субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения
Население (понятия в законе нет, можно использовать понятия граждане, жители, избиратели)
Население = жители. Граждане могут решать все вопросы местного значения. Избиратели — граждане + иностранные граждане, государство которых заключило международный договор с РФ.
Сход граждан — представительный орган сельского поселения с численностью менее 100 человек.
орган местного самоуправления и должностные лица
Депутаты представительных органов
субъекты, которые содействуют осуществлению МС.
Госорганы
Общественные объединения
Предприятия, учреждения, организации
Объединения муниципальных образований — региональные, межрегиональные, общероссийские
Органы территориального общественного самоуправления (ТОС)
Объект — то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий.
Территория, имущество, бюджет, муниципальные акты
Содержание — полномочия, права и обязанности субъектов. Они возникают в сфере осуществления функций МС.
Право жителей поселений на создание муниципальных образований, корреспондирующая ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.
5. Система муниципального права
Система — внутреннее строение отрасли права
Отрасли — институты — норма
Система муниципального права — объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений
В структуре МП выделяются группы норм:
· закрепляющие МС в системе народовластия
· основы местного самоуправления
· предметы ведения и полномочия МС
· гарантии
· ответственность орган местного самоуправления и должностных лиц и контроль за их деятельностью
Муниципально-правовые нормы подразделяют на общую и особенную части.
Общая часть — совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Положения Конституции, нормы ФЗ №131, которые закрепляют назначение МС в обществе, цели, принципы, гарантии, дефинитивные нормы общеотраслевого значения.
Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений. Делят на два блока. 1 — нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений (ТОС, статус и порядок деятельности орган местного самоуправления и должностных лиц, непосредственное осуществление гражданами МС). 2 — нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении МС на добровольных началах (институт территориального общественного самоуправления, самообложение граждан).
6. Место муниципального права в системе права РФ и взаимоотношение с другими отраслями права
Выделение в самостоятельную отрасль — начало 90-х годов. До этого — институт конст (гос) права
Преимущественно является публичным правом, но в него входят и частноправовые нормы (нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие статус субъектов).
Взаимодействие:
КП
Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из КП. Нормы КП устанавливают основы МП, определяют начало, принципы организации МС, формы и гарантии осуществления МС, его место в системе народовластия.
АП
административно-правовые нормы устанавливают статус орган местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия
Институт муниципальной службы
Финансовое право
Формирование и исполнение местных бюджетов
Образование внебюджетных фондов
Местные налоги и сборы
Бесплатная лекция: "4.1 Сущность метода перемещений" также доступна.
ГП
Право орган местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юр лиц.
ЗП
Осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования.
ЭП
участие орган местного самоуправления в охране окружающей среды
