Автореферат (Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России), страница 4

Публичный партнер осуществляет действия, имеющие административный характер (принятиеуправленческих решений, координация всего процесса ГЧП, выработка и (или)утверждение условий сотрудничества, прогнозирование реализации ГЧП, в томчисле правовых, экономических, экологических и др. последствий для населения). Анализ норм законодательства Российской Федерации позволил соискателю прийти к выводу о том, что правовая природа отношений частного партнерапри ГЧП также, как и его цели, является двойственной: с одной стороны, он является субъектом публичных правоотношений, но, с другой стороны, осуществляет множество действий гражданско-правового характера.18В конце параграфа указывается авторское определение ГЧП, его юридические признаки.Во втором параграф «Источники административно-правового регулирования государственно-частного партнерства» диссертант исследует и анализирует источники административно-правового регулирования государственночастного партнерства.К источникам административно-правового регулирования государственночастного партнерства автор относит Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, правовые акты управления.Исследуя правовое регулирование государственно-частного партнерства вРоссии автор указывает на то, что законодательная база на федеральном уровнедо конца не разработана и целесообразно осуществлять регулирование ГЧП, учитывая отраслевые особенности проектов в этой сфере.Основными федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-частное партнёрство, являются ФЗ «О ГЧП» и ФЗ «О концессионных соглашениях».

Анализируя эти законы, автор делает вывод об ихпротиворечивости и дублировании многих норм друг друга.Диссертант полагает, что ФЗ «О ГЧП» должен регулировать вопросы государственного управления, которые не возможно решить, используя концессионные соглашения, а не копировать нормы уже существующего правового средства,создавая путаницу у правоприменителей при выборе формы реализации исполнительной власти. ФЗ «О ГЧП» должен быть базовым законом для всех возможных правовых интерпретаций такого сложного и многогранного понятия, какГЧП, а ФЗ «О концессионных соглашениях» должен регулировать одно из правовых средств договорной формы ГЧП, со всеми присущими только ей особенностями.Проведенный соискателем анализ норм российского права, теоретическихисследований в сфере государственного управления позволяет сделать вывод о19том, что нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области концессионных соглашений, являются источниками административного права.Изучение законов субъектов Российской Федерации, регулирующих ГЧП,позволило автору сделать вывод, что региональное законодательство в областиГЧП лишено единообразия.

Каждый субъект Российской Федерации самостоятельно выбирает вариант нормативно-правового регулирования отношений вэтой сфере.Автор приходит к выводу о том, что нормативно-правовые акты субъектовРоссийской Федерации о государственно-частном партнерстве являются источниками административного права, так как регулируют отношения в сфере государственного управления, которое направлено на решение задач, стоящих передорганами исполнительной власти для удовлетворения публичных интересов.Наряду с традиционными источниками административного права, авторанализирует природу административных актов: решений о заключении концессионного соглашения и решений о заключении соглашения о ГЧП. Соискательвыделяет в них административные признаки, которые присущи источникам публичного права.Третий параграф «Формы реализации государственно-частного партнерства» посвящен исследованию форм реализации государственно-частногопартнерства.Опираясь на определение «форма реализации исполнительной власти», автор полагает, что ГЧП может быть реализовано только в виде соглашения.

Иные,выделяемые исследователями формы ГЧП, не применимы к этому виду правоотношений. Соискатель убедительно доказывает, что создание совместных предприятий не является ГЧП, так как все права и обязанности сторон прекращаютсяпо отношению друг к другу с возникновение нового хозяйствующего субъекта.При корпоративной форме государственного управления цель ГЧП – реализацияпубличного интереса, перестает существовать, ведь у созданного юридическоголица свои задачи и цели, выражающиеся, как правило, в получении прибыли.20Вывод автора о том, что корпоративная форма ГЧП, выделяемая многими авторами, не является формой ГЧП основан еще на том, что при создание совместного юридического лица нет сторон партнерства, а, следовательно, партнерство,которое определяется, как взаимодействие субъектов права, имеющих единуюцель для получения определенного результата ради которого они вступают в такие отношения, не существует.При анализе договорной формы ГЧП особое внимание автор уделяет концессионным соглашениям, в основе которых лежит административный акт — решение органа исполнительной власти, формирующее основные условия концессионного соглашения.Автор делает вывод о том, что концессионное соглашение является административным договором по ряду признаков, которые присущи последнему.

Соискатель полагает, что концессионное соглашение устанавливает определенный порядок юридически значимых действий и по своей сути является средством конкретизации решения публичного органа. Это соглашение представляет собойправовой акт, закрепляющий систему долговременных, относительно стабильных отношений между концедентом и концессионером. В результате заключенияконцессионного соглашения орган публичной власти передает концессионеручасть своих хозяйственных и управленческих функций и, оставляя за собой контрольные полномочия, использует его как форму косвенного публичного управления. Концессионное соглашение выстраивает организационно-правовые параметры взаимодействия концедента и концессионера, их взаимные права и обязанности и выступает, как правовое средство практической реализации договорной формы.Автор полагает, что соглашение о ГЧП имеет двойственную природу и представляет собой отношения смешанного типа.

В зависимости от участия в соглашении о ГЧП публичной стороны проявляются его административные или гражданско-правовые качества. Однако, процедура принятия решения о заключениисоглашения о ГЧП, наличие административного акта – решения о заключениисоглашения о ГЧП, лежащего в основе дальнейших взаимоотношений сторон,21имеют административную природу.Вторая глава диссертации «Административно-правовое регулированиегосударственно-частного партнерства как управленческий процесс» состоитиз трех параграфов.В первом параграфе «Органы исполнительной власти как субъекты административно-правового регулирования государственно-частного партнерства» исследуются органы исполнительной власти, которые осуществляютадминистративно – правовое регулирование государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях:- подробно описываются полномочия Правительства Российской Федерации, министерства экономического развития Российской Федерации и других органов исполнительных власти Российской Федерации.

Указывается, что одной изпроблем при реализации ГЧП является то, что функции по использованию этойформы государственного управления нормативно не закреплены за конкретныморганом исполнительной власти. Такая ситуация приводит к несогласованностидействий между субъектами исполнительной власти и дублированию ими функций друг друга;- подробно анализируются структуры органов государственного управленияКалужской области и города Санкт – Петербурга, как примеры наилучших практик по реализации проектов ГЧП.Отдельное внимание в параграфе уделено полномочиям органов по контролю за реализацией государственно-частного партнерства.Чтобы избежать коррупции при использовании договорной формы государственно-частного партнерства, автор указывает на необходимость использованияаналогии с законодательством в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Предлагается наделить компетенцией по осуществлению контроля относительно соблюдения процедуры заключения концессионных соглашений и соглашений о ГЧП Федеральную антимонопольную службу.Диссертант указывает на необходимость внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статей, предусматривающих22административную ответственность для служащих: федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, вслучае нарушения процедуры принятия решения, проведения конкурса при заключении концессионных соглашений и соглашений о ГЧП.В параграфе обосновывается необходимость создания специального юридического лица, которое будет осуществлять часть полномочий публичного органаисполнительной власти при подготовке проектов ГЧП.

По мнению автора, использование институтов развития при принятии управленческих решений относительно реализации проектов ГЧП позволит: создать на территории субъектаРоссийской Федерации «единое окно» по ГЧП, ускорить процедуры подготовкисоглашений и конкурсной документации, что приведет к повышению эффективности проектов с использованием этой формы государственного управления.В параграфе подробно анализируются нормы ФЗ «О ГЧП» и ФЗ «О концессионных соглашениях», которые наделяют компетенцией по реализации ГЧП органы исполнительной власти. Автором отмечаются недостатки указанных нормативных правовых актов, существенно затрудняющие использование ГЧП напрактике.Во втором параграфе «Функции, методы и организация государственного управления при осуществлении государственно-частного партнерства»исследуются функции, методы и процедуры государственного управления приосуществлении государственно-частного партнерства.Диссертант делает ряд выводов о том, что:- для того, что использовать ГЧП при осуществлении государственногоуправления орган исполнительной власти должен быть наделен функциями попринятию решений в отношении объекта ГЧП и услуг (работ), которые будут выполнятся частным лицом с его использованием;- для того, чтобы осуществить процесс исполнения функции, возложеннойна орган государственной власти, необходим алгоритм последовательных действий публичной стороны – административная процедура.23Анализ положений ФЗ «О концессионных соглашениях» показал, что процедура принятия решения о заключении концессионного соглашения в законе неустановлена, что на практике приводит к отсутствию единообразного подходапубличными органами исполнительной власти в реализации проектов с использованием этой формы государственного управления.

Такая ситуация негативновлияет на количество проектов и их качество, что подтверждается статистическими сведениями, судебной практикой и решениями надзорных органов.При разработке ФЗ «О ГЧП» отрицательный опыт применения норм о концессионных соглашениях, относительно неурегулированности процедуры принятия решения о заключении концессионного соглашения, был учтен.

Процедурапринятия решения о заключении соглашения о ГЧП законодательно урегулирована, но она не лишена недостатков и вызывает большое количество вопросов,которые требует скорейшего решения.Авторская концепция структурирования поэтапного осуществления действий публичным партнером позволяет определить административные процедуры, которые необходимо совершить органам исполнительной власти при реализации проекта ГЧП.Отдельное внимание в параграфе уделено анализу методов государственного управления, применяемых при осуществлении ГЧП.

Диссертант указываетна то, что методы можно разделить на две группы: 1) используемые до заключения договора (соглашения) о партнерстве; 2) используемые после заключения договора (соглашения) о партнерстве.В первом случае, публичный партнер, формируя цели, задачи, определяяфункции и форму ГЧП, будет руководствоваться в своей деятельности исключительно административными методами государственного управления.Иная ситуация складывается после заключения договора (соглашения) опартнерстве (концессионного соглашения или соглашения о ГЧП). На этом этапеосуществления ГЧП административные методы государственного управленияприменяются в симбиозе с гражданско-правовыми.24В конце параграфа обоснована необходимость принятия типового правовогоакта, который будет регулировать процедуру принятия решения об осуществлении государственно-частного партнерства в целом и заключении концессионногосоглашения в частности.В третьем параграфе «Особенности административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в социальной сфере».Диссертантом, на основе анализа научных исследований и опыта реализации проектов ГЧП в здравоохранении, культуре и образовании, выделяются следующие особенности административно-правового регулирования государственно-частного партнерства в социальной сфере:— необходимость установления гарантированного минимума социальныхуслуг, предоставляемых на бесплатной основе для населения;— сложность формирования прибыли частного партнера в силу невысокойдоходности в социальной сфере, необходимость формирования дополнительныхвозможностей в получении доходов для инвестора в процессе реализации проекта государственно-частного партнерства;— интерес публичного партнера выражается в достижении социальной целив виде качественного и своевременного предоставления услуг населению;— преимущественно локальный характер проектов государственно-частного партнерства;— объектом государственно-частного партнерства выступает объект, который используется для создания и распространения духовных, социальных благ;— в связи с важностью социальной цели необходим постоянный контрольза тщательностью отбора частного партнера и выполнением им условий ГЧП.Учитывая указанные особенности государственно-частного партнерства всоциальной сфере и анализируя нормы действующего законодательства, авторприходит к выводу о том, что положения ФЗ «О концессионных соглашениях» иФЗ «О ГЧП» не учитывают специфику проектов в этой сфере, что существеннозатрудняет их реализацию на практике.Анализ практического применения и использования ФЗ «О концессионных25соглашениях» показал его очевидные недостатки, решить которые можно путемвнесения в него соответствующих изменений.В заключении подводятся итоги проведенного исследования.В приложении приведены основные предложения по совершенствованиюадминистративно-правового регулирования ГЧП в Российской Федерации, хронология формирования и развития ГЧП.Основные научные результаты и положения диссертации нашлиотражение в следующих работах автора:Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, рекомендуемых ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации:1.