Диссертация (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 7

На практике радикальная реформа обычнораспадается на ряд технических реформ. В свою очередь, последовательныетехнические1реформымогутпривестикизменениюсистемныхПолтерович В.М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal ofEconomics. 2012. Vol. 8. № 2. P.

25-44.30характеристик и получению принципиально новой системы (здесь виднодействие закона перехода количественных изменений в качественные).Попоследствиямпредлагаетсяподразделятьреформынаэффективные и неэффективные. В результате эффективной реформы объектреформированияприобретаетновыекачества,соответствующиепотребностям политической системы и общества в целом и способствующиеих успешному развитию. Это общее определение призвано подчеркнуть, чтоэффективность любой реформы находится вне объекта реформирования.Он служит инструментом для изменений в системе более высокого уровня.Ввиду известной теории ограниченной рациональности (Г.

Саймон) 1,реформы в обществе (трансформации институтов) никогда не приводят кизначально поставленным целям и могут лишь приближаться к ним. Еслицели реформы не достигнуты, но ретроспективный анализ покажет, чтофункционирование института в целом улучшилось, то реформу можнопризнать эффективной. К повышению эффективности института могутпривести не только внешние управленческие воздействия на него, но ивнутренние силы самоорганизации.Проведение реформ в обществе является постоянным процессом,обозначаемым термином реформирование. В то время как отдельныеуправленческие импульсы по реформированию государственной службыявляются дискретными, все эти импульсы в совокупности составляютнепрерывный процесс реформирования, который не может быть закончен иостановлен до тех пор, пока существует общественное явление.Существует бесконечное разнообразие потенциально существующихуправленческих решений, но они выражают возможность практическойреализации в каждый момент времени лишь одного, единственного решения.В сложной социально-экономической системе в каждый момент действуетбесконечное множество факторов, которое должно быть сведено к конечномуряду1альтернатив,изкоторыхвыбираетсяСаймон Г.

Науки об искусственном. М.: Наука, 1972.единственноерешение.31Группировка альтернатив, их ранжирование и выбор должны производитьсяне волюнтаристским порядком, а с использованием современных научныхметодов. «Цена» ошибки в государственном управлении бывает оченьвысокой, что оправдывает затраты на выработку управленческого решения.С понятием реформы связано понятие трансформации (от лат.transformatio – превращение).

В настоящем исследовании мы понимаемкатегории «развитие», «реформирование», «институциональные изменения»и «трансформация» как синонимы. Существующий уровень развитиятеоретических знаний не дает оснований для проведения между названнымикатегориями сколько-нибудь существенных содержательных различий.Другой важной категорией исследования является эффективность.Понятие эффективности пришло из экономической науки, где оно отражалосоотношение выгод и издержек. Со временем это понятие проникло и вдругие общественные науки, в которых получило свои интерпретации.В рамках классической школы управления эффективность понималаськак синоним рациональной бюрократии, т.е. управления, отделенного отполитики. В 1930-е гг.

экономический кризис в западных странах привел кповышению внимания к экономическим факторам управления. Л.Д. Уайтсформулировал в тот период, что эффективность– это наиболеерациональное распоряжение ресурсами.1 Было указано, в том числе, нанеобходимость эффективного распоряжения кадровыми ресурсами.Вдальнейшемвыделилосьпонятиерезультативности,котороесконцентрировало экономический подход в государственном управлении.Понятие эффективности стало отражать более широкий контекст проблемуправления.

В англоязычных источниках в настоящее время финансоваяэффективность определяется термином efficiency. Общая, в т.ч. социальнаяэффективность описывается словом effectiveness. Также используется терминperformance, который обозначает результативность некой деятельности.1Уайт Л.Д. Введение в науку государственного управления. Заметки по теории организации, В сб.:Классики теории государственного управления: американская школа / под ред.

Дж. Шафритца, А. Хайда.М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 105–117.32Результативностьсталаосновойсамостоятельногонаправленияисследований, известного как управление по результатам, и являющегосячастьюшколынаправленияновогогосударственногохарактерноширокоеуправления.1применениеДляданногоквалиметрических(количественных) шкал, основанных на разработке плановых показателей(индикаторов), с которыми сравниваются достигнутые результаты.2 П. Хейнеписал, что эффективность - всегда оценочная категория, ибо она связана сотношением результата к ценности затрат.3Термин «социальная эффективность» по своему содержанию болееширокий и более абстрактный, чем экономическая эффективность илирезультативность.

По мнению Г.Дж. Фредериксона, он означает не толькоэкономичное и точное исполнение государственным аппаратом своихфункций, но и создание ситуации, при которой граждане имеют возможностьвлиять на управление для решения своих проблем. В стремлении придатьтерминуболеепрактическоепонимание,рядзарубежныхавторовотождествили его с качеством и объемом предоставленных населениюгосударственных услуг. Отечественные авторы предостерегают противжесткого противопоставления экономической и социальной эффективности иуказывают на то, что никакая эффективность невозможна без действенногоконтроля за соблюдением правил и норм.

4ПрофессорГ.В.Атаманчукпредлагаетвыделятьтриуровнясоциальной эффективности управления: общая; специальная и конкретная. 5Частным случаем социальной эффективности являетсяполитическаяэффективность – способность системы управления согласовать интересывсех социальных групп и слоев, сохранить стабильность в обществе.1Hatton M.J., Schroeder K.

Results-based management: friend or foe? // Development in Practice. 2007 (Jun.). Vol.17. No. 3. P. 426–432.2Мэннинг Н. Реформа государственного управления. М.: Весь Мир, 2003. С. 78.3Хейне П. Экономический образ мышления М.: Дело, Catallaxy, 1993. С. 169.4Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственногоуправления, компетентность государства: ежегодный доклад.

М.: ИНОП, 2009.5Атаманчук Г.В. Управление как фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М.:Экономика, 2002. С. 537.33Вразвитыхстранахпроисходитотходотинструментальногопонимания эффективности как синонима экономичности в пользу пониманияэффективности в категориях открытости, подотчетности и устойчивогоразвития. Тем не менее, при любом подходе эффективность управлениянуждается в оценке. Важной современной тенденцией является пониманиетого, что эффективность государственного управления характеризуетсявнешнимсоциально-экономическимэффектом,тоестьпроцессами,происходящими вне системы управления. Значимыми эффектами управленияявляются уровень коррупции в обществе, уровень бедности, уровеньбезопасности и т.д.

Международные институты развития и национальныеправительства западных стран перешли к практике оценки эффективностигосударственных органов на основании регулярных опросов населения иэкспертов, а также сбора объективной статистики. На основании этогоразрабатываются комплексные методики оценки.Применительно к государственному управлению критерии качествасвязаны с сопоставлением результатов управления с публично заявленнымивластью целями, которые одобряются обществом через механизм выборов.Коэффициенты или индексы эффективности рассчитываются не толькогосударственными структурами, но и негосударственными организациями.Правительство осуществляет оценку программ и политик (Policy Evaluation),ориентированную на определение уровня эффективности расходованиябюджетных средств и достижение политических целей. В свою очередь, НКОоценивают эффективность деятельности правительства в целом, егосоциальную эффективность, соответствие ожиданиям населения, а такжеосуществляю международные сравнения.

11Цыганков Д.Б. Интеграция оценки в государственное управление РФ. В сб.: Оценка программ:методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. М.: Престо-РК, 2009. С.170–192.34Внедрение оценки эффективности на Западе прошло три этапа: оценкаэффективности конкретных программ; оценка экономической эффективностигосударственного аппарата и оценка как необходимая часть управления.

1Отличительными чертами оценки эффективности на современномэтапе является то, что, во-первых, оценка проводится постоянно на всехуровня управления, во-вторых, ее результаты применяются не столько дляпоощрения или наказания конкретных исполнителей, сколько для получениянового знания о качестве объекта управления. 2 В-третьих, результаты оценкинакапливаются и позволяют судить о трендах развития оцениваемогообъекта. Это важно для планирования будущего развития.

Подобноеотношение к оценке перешло в государственный сектор из бизнеса какэлемент концепции управления качеством (Total Quality Management). Вомногих случаях нельзя знать наверняка, достигнут тот или иной эффектблагодаря деятельности органов управления, независимо от них или дажевопреки их деятельности. Если универсальным показателем эффективностив бизнесе является прибыль, то для государственных органов такогопоказателя нет. 3 Показатели общественной удовлетворенности управлением,опросы экспертов и иные социологические методы оценки не являютсяуниверсальными ввиду их ограниченной объективности.4 Однако, оценкаэффективности в настоящее время является необходимым этапом любыхполитико-административных процессов.При рассмотрении эффективности административно-политическийсистем важно учитывать известный из кибернетики принцип необходимогоразнообразия У.

Эшби, состоящий в том, что в сложных самоорганизованныхсистемах подсистема управления обладает меньшим разнообразием, чем1Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: «третья волна» // Социологическиеисследования. 2010. № 10. С. 93–99.2Patton M.Q. Utilization-focused evaluation (470. th ed.). Thousand Oaks: Sage Publications, 2008. Р. 56.3Hogwood B., Gunn L.