Диссертация (Трансформации института государственной службы России в условиях политических изменений), страница 4

Это согласуется с парадигмой общественногосударственного управления.10.Установлено,чтореформагосударственнойслужбымалосогласуется с другими реформами. Ее запаздывание блокирует изменения вдругих сферах и тормозит развитие страны. Спрогнозированы сценариидальнейшей трансформации российской государственной службы с учетомфакторовстабильностирегуляторнойвнутриполитическойполитики,ориентацииэлитсистемы,натенденцийизмененияивнешнеполитических процессов.Теоретическая значимость исследования состоит в формулированиитребованийкреформебюрократии,ееограниченийикритериевэффективности, развитии неоинституциональной методологии исследованияполитико-административныхинституциональныхпроцессов,особенностейформулированиигосударственнойбюрократии.Исследование вносит определенный теоретический вклад в развитиеполитическойнаукипосредствоминтерпретациипроцессовинституциональных изменений в системе государственной службы ивыявления несоответствия правовых рамок российской государственнойслужбы критериям общественного института.Практическая значимость исследования заключается в возможностииспользованиясобранныхиописанныхэмпирическихданныхдлядальнейшего изучения процессов трансформации государственной службы, атакже новых методик изучения и оценки влияния политических факторов наразвитие государственной службы.

Исследование ориентировано на созданиеэмпирическогоинструментариядляизучениятрансформацийгосударственной службы в условиях политических изменений. Выводы ирекомендации могут быть использованы в ходе подготовки проектовправовых актов, мероприятий стратегического планирования и в прикладномполитическом анализе, а также для подготовки и профессионального15развития руководителей и специалистов в сфере государственной службы иполитического управления в России.Методология и методы исследования. Исследование базируется,главным образом, на методологии неоинституционализма и факторноманализе.Институциональный подход является важным методологическимоснованием диссертации. Теоретические начала институционализма состоятв исследовании деятельности общественных групп и объяснении ихповедения институциональными нормами.

Применение институциональногоподхода обусловлено тем, что он позволяет рассматривать госслужбуодновременно как систему, процесс, совокупность функций, коллективноедействие, социальную организацию, политического актора и элементдискурса.Висследованииинституционализма:задействованнормативный,ряднаправленийструктурный,новогомеждународный,эмпирический, а также организационный, тяготеющий к феноменологии исимволическому интеракционизму, и дискурсивный, связанный с теориямипостмодернизма.Предложен политический индекс развития государственной службы,расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функцийгосударственной службы на разных этапах ее реформирования.

Проведенконтент-анализ текстов выступлений руководителей страны, содержащихкритику бюрократии либо предложения по ее оптимизации. Ставилась задачавыяснить, какие именно проблемы бюрократии привлекали вниманиелидеровикакихвысказываниякорреспондировалисреальнымиизменениями.Использование интент-анализа позволяет выявлять скрытый смыслвысказываний, который влияет на дискурс.1 Таким образом, получено знание1Радина Н.

К., Кудрявцева Е. Н. Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайнкомментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1.16о связи между политическими импульсами и реальной управленческойпрактикой с применением семиотических методов анализа политическогодискурса.1Факторный анализ связан с применением количественных методов иеще недостаточно распространен в отечественной политической науке.

Врамках настоящего исследования предпринята классификация политическихфакторов, влияющих на трансформации института государственной службы,и попытка оценить значение каждого фактора с применением метода главныхкомпонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов математическойстатистики.Политическиегосударственнойслужбыфакторыувязанытрансформациисизвестнымиинститутаэлементамиинституционального дискурса (социальная миссия института, нормативнаямодель, система базовых ценностей, прецедентные тексты, дискурсивныеформулы и т.д.).2 Кадровые и правовые трансформации бюрократии описаныв количественном виде с помощью расчета административного индексареформированиягосударственнойслужбы.Данныйиндексотражаетсоциально-демографические характеристики госслужащих, расходы набюрократию, объем реализуемых ей полномочий.Важнымрассмотрениеметодологическимвнешнегодляоснованиеминститутаисследованиябюрократииявляетсясоциально-экономического контекста.

Изучены такие политические факторы, влияющиена реформу бюрократии, как планирование и уровень эффективностиуправления,совокупностькоторыхсоставляетиндекссоциально-экономического развития.Системный подход в политологических исследованиях основан нарассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанныхэлементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов.Оценка институциональных трансформаций государственной службы от1Ильин М.В.

Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6.Кузнецов А.М. «Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.: МЕТОД:Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин / под ред. М.В. Ильина. М., 2014.217советского периода к современности построена на изучении степенисогласованностиполитических,социально-экономическихиадминистративных факторов. Структурно-функциональный подход связан сизучением внутренней организации и функций института государственнойслужбы.Крометого,применяетсярядспециальныхметодов,которыепредполагают анализ конкретных политических ситуаций; сравнительноисторический метод, интерпретацию документов и вторичный анализсоциологических данных.Положения, выносимые на защиту.1. В российском законодательстве наблюдается несоответствие понятиягосударственнойслужбыкритериямобщественногоинститута,чтозатрудняет ее институционализацию.

Мы определяем государственнуюслужбу как институт, деятельность которого направлена на удовлетворениепотребности общества в исполнении политических решений во всех отрасляхнавысокомпрофессиональномуровне.Предложенпереченьзадачбюрократии, соответствующих целям публичной политики, каждой из нихсоответствуетлатентнаязадача,отражающаясобственныеинтересыбюрократии.2. Предложен политический индекс развития госслужбы, основанныйна изучении программных высказываний политических лидеров. На массиведанных, собранных за четыре десятилетия, выявлено наличие эмпирическойвзаимосвязи между политическими циклами и этапами реформированиябюрократии. Доказано, что институт госслужбы реагирует на изменения вполитическом дискурсе: проявления политического внимания к бюрократиисопровождаются повышением качества ее функционирования.

Вместе с тем,проблемы госслужбы интересуют политических лидеров лишь в контекстеборьбы элит, служат поводом для критики предыдущего руководства иэлементом предвыборной риторики. В высказываниях лидеров с полярнойидеологией присутствует общая идея о необходимости постепенного18замещения бюрократии структурами гражданского общества. Практическаяимплементация этого намерения, однако, наталкивается на парадокслояльности: даже демократически избранные лидеры в своей кадровойполитике ориентируются политический патронат, а не подотчетностьбюрократии общественности. В результате, чем слабее в обществедемократическоепредставительство,темтеснеесвязьполитиковибюрократов.3.

В силу эффекта запаздывающих новаций и высокой ригидностибюрократии изучать ее трансформации на фоне политических измененийцелесообразно лишь в длительной динамике. Для этого разработанациклическаямодельконцептуальноминституционализации,единствеэтапыпредставляющаяформированиявинституциональнойструктуры общества, переговорного процесса, институционального выбора,формирования институциональных норм и институциональных эффектов.Указаннаямодельпозволяетоценитьстепеньсоответствиямеждувнутренними процессами в бюрократической системе и способностьюданной системы осуществлять приоритеты политического руководства вразличных сферах государственного управления.4. Предложена политико-ретроспективная модель государственнойслужбы, элементами которой являются: общественные ценности, приоритетыполитического руководства и организационно-правовые рамки органоввласти.

Если культурные ценности определяются национальной спецификой,то политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят отисторическогоэтапа,вкоторомнаходитсяобщество,иуровняэкономического развития. Таким образом, модель бюрократии уникальна вкаждойстранесопоставимыхивстадияхкаждыйрассматриваемыйразвитиянаблюдаетсяпериод,близостьоднаконамоделейгосударственной службы.5. Рассмотрены модели государственной службы ряда англосаксонских,континентально-европейских и постсоветских стран. Государства «новой19Европы», последовательно и радикально проводящие разгосударствление, недемонстрируют успехов в экономической и социальной политике, а Китай иряд постсоветских стран - например, Казахстан - разумно сочетают традициис модернизацией. Выявлены «точки роста» для России: программно-целевоепланирование развития госслужбы; централизованная система политическогоуправлениякадрами;активноеэтическоерегулирование;проведениекадровой политики в масштабах всего публичного сектора, а не толькоорганов власти.6.

Предложено определять политической фактор как условие,отражающее особенности политической системы, подлежащее наблюдению,измерению и использованию для описания характеристик общества. К числуполитических факторов институциональной трансформации бюрократии мыотносим: программные выступления политических лидеров; государственноепланирование; систему предписаний, политические ценности и правовыенормы; кадровую политику; механизм оценки эффективности управления.7. На основании изучения корпуса архивных данных, выявленныхавтором и впервые введенных в научный оборот, доказано, что аппаратсоветскойгосударственнойслужбыбылэффективенвдостиженииполитических приоритетов.