29726 (Объекты и пределы административно-правовой охраны окружающей среды)

Объекты и пределы административно-правовой охраны окружающей среды

Законодательство об административных правонарушениях направлено на охрану прав граждан, в том числе экологических, основ конституционного строя России и на активную защиту государственной собственности и иных объектов. Особое значение имеет административно-правовая охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В рассматриваемой сфере охранительную функцию призвано осуществлять законодательство об административных правонарушениях, законодателем предусмотрена административная ответственность за нарушение правил землепользования, водопользования, правил охраны и воспроизводства лесов, охраны животного и растительного мира, в том числе живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Объектами административно-правовой охраны являются живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Понятие «объекты административно-правовой охраны» непосредственно связано с понятием, «объекты охраны окружающей среды». Объектами охраны окружающей среды являются ее составные части, элементы. В Законе РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды» ¹ перечислены эти элементы: земля, недра, воды, леса, животный мир, атмосферный воздух, естественная среда обитания живых организмов. К объектам окружающей природной среды подлежащим охране, в соответствии с вышеназванным законом, относятся и природные комплексы-заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы, зеленые и лечебно-оздоровительные зоны и т. д.

Объекты охраны окружающей природной среды находятся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом.

В настоящее время устоявшимся является представление о том, что объектами охраны являются окружающая природная среда в целом и отдельные природные объекты, которые должны обладать определенными признаками и выполнять комплекс присущих только им функций. Так
С.А. Боголюбов исходя из экономического, социального и экологического их значения выделяет несколько групп таких объектов: естественные системы, особо охраняемые территории и иные объекты охраны².

В литературе было высказано суждение о том, что природные объекты, подлежащие охране, отличаются: естественным характером происхождения; они являются звеньями в единой цепи экологической системы природы и выполняют функции, которые свидетельствуют о социальной и экологической ценности этих объектов для общества³.

По мнению В.В. Петрова, признаками, которые позволяют отграничить природный объект от иных объектов, являются: естественное происхождение природных объектов и их экологическая взаимосвязь с окружающей средой⁴.

М.М. Бринчук считает, что основными критериями при определении объекта как элемента природы служат его неотделимость от естественных условий, неразрывность экологических связей, неизолированность от действия стихийных сил. В качестве объекта отношений, регулируемых экологическим правом, понятие «природа» в основном ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее⁵.

В соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 1995 г. «О животном мире» ⁶ под животным миром понимается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящиеся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Это определение распространяется и на морские живые ресурсы как объекты окружающей среды, подлежащие охране, и объекты административно-правовой охраны на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Исходя из признаков, позволяющих отграничить природный объект от иных (естественное происхождение природных объектов; экологическая взаимосвязь с окружающей средой), живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны России следует отнести к объектам окружающей природной среды, подлежащим охране. С учетом этого Закон «Об охране окружающей природной среды» должен быть дополнен положением о том, что охране подлежат живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

В настоящее время в нормативных актах, специальной литературе и международно-правовых актах употребляется ряд терминов, обозначающих природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны: «морские биоресурсы», «водные биоресурсы», «живые и минеральные ресурсы», «живые и неживые ресурсы», «природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны», «морепродукты» и др. Все это смежные понятия.

В соответствии с Федеральными законами от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» ⁷ и от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» ⁸ к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся минеральные, т.е. неживые, и живые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах. Термин «живые ресурсы» будет употребляться в данной работе.

Живые ресурсы - это, прежде всего различные виды промысловых рыб. Анадромные виды рыб - виды рыб, образующиеся в реках, озерах и других водоемах Российской Федерации, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращения для нереста в места своего образования; катадромные виды рыб - виды рыб, проводящих большую часть своего жизненного цикла в водах Российской Федерации, в том числе во внутренних водах и в территориальном море; трансграничные виды рыб - виды рыб, моллюсков и ракообразных, а также другие живые ресурсы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне Российской Федерации, так и находящихся за ее пределами и в прилегающем к ней районе, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов; трансзональные виды рыб - виды рыб, встречающиеся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и в прилегающих к ней исключительных экономических зонах иностранных государств, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов; далеко мигрирующие виды - виды рыб и китообразных, способных совершать миграции на большие расстояния и встречающихся в промысловых скоплениях как в исключительной экономической зоне Российской Федерации, так и далеко за ее пределами.

Живые ресурсы есть возобновляемые природные ресурсы. С точки зрения правовой практики к ним отнесены любые виды фауны (от водных животных до рыб) и флоры (например, водоросли)⁹.

Живые ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации - это и живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (моллюски, крабы, ракообразные, губки и т.п).

Основные запасы промысловых рыб сосредоточены в прибрежных водах и примыкающих к ним водах с глубиной до 200 м. На этой площади добывается более 90% общего улова рыбы и других морепродуктов¹⁰.

По подсчетам ученых, рыбным промыслом охвачено менее ¼ акватории Мирового океана, причем на открытые воды океана приходиться 90%, на прибрежные - 8%. При этом улов рыбы в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации составляет 9/10 всего морского промысла¹¹.

Активный морской лов рыбы осуществляется в акваториях северных и дальневосточных морей, омывающих Россию. Основными промысловыми видами рыб дальневосточного региона являются все виды лососей, камбала, палтус, минтай, треска, олюторская и карагинская сельдь, сайра. Из беспозвоночных - кальмары, камчатский краб, волосатый краб, краб-стригун, гребешок, серый морской еж, трепанг, креветки. К наиболее востребованными относятся осетровые виды. Они распространены весьма широко в бассейнах Черного, Азовского и Каспийского морей в реках бассейна Ледовитого океана, бассейне реки Амур и в озере Байкал. В течение длительного времени запасы осетровых на территории России составляли около 90 %¹². Необходимо отметить, что Российская Федерация имеет статус прибрежного государства морей - одних из самых богатых в мире естественных сокровищ возобновляемых биоресурсов¹³.

Ресурсная оценка природных объектов континентального шельфа и исключительной экономической зоны не может не соотноситься с характеристикой континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ как пространственного базиса.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка, т.е. продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.

Под континентальным шельфом понимается прибрежное морское (океаническое) мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение и являющееся наиболее продуктивной и производительной для хозяйственного использования частью акватории с определенными внутренними и внешними границами, населенными живыми организмами. Понятие континентального шельфа охватывает поверхность и недра подводных районов прибрежного государства, примыкающих к берегу, но находящихся вне пределов территориального моря, до глубины 200 м. или за этими пределами до такого места, до которого глубины покрывающих его вод позволяют вести разработку естественных богатств (ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации¹⁴).

Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря, а внешняя находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, т.е. от линий наибольшего отлива, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница окраины подводного материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Границы шельфа, установленные прибрежным государством являются окончательными и для всех обязательными. Понятие континентального шельфа с геологической точки зрения означает подводное продолжение материка (континента) в сторону моря до его резкого обрыва или перехода в материковый склон, т. е. это затопленная морем часть материковой территории .

Исключительная экономическая зона Российской Федерации устанавливается в морских районах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих России островов. Ее внешняя граница находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды, т.е. от линий наибольшего отлива, как на материке, так и на островах или от прямых исходных линий, соединяющих точки, географические координаты которых утверждаются Правительством РФ (ст. 1 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» ¹⁵).

Термин «Экономическая зона» появился в 70-х годах прошлого века. Он применялся к морской зоне шириной до 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря прибрежного государства. Полагалось, что в указанной зоне прибрежного к ней государству должны быть предоставлены права экономического характера, связанные, прежде всего с разведкой и разработкой природных ресурсов зоны. Начиная с 70-х годов 20 века в документах прибрежных государств постепенно начинает фигурировать термин «исключительная экономическая зона», впоследствии вошедший во все официальные и неофициальные проекты (тексты) конвенции по морскому праву, в частности - в Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г¹⁶. Сегодня более 100 государств, в том числе и Российская Федерация, имеют исключительные экономические зоны или рыболовные зоны шириной до 200 морских миль¹⁷. В настоящее время Россия обладает самой обширной исключительной экономической зоной площадью более 8,5 млн. кв.км., где сегодня вылавливается свыше 4 млн. т. ценных видов рыб и морепродуктов. Исключительная экономическая зона в Северном Ледовитом океане - 4.358 млн. кв.км., в Тихоокеанском бассейне - 4,064 млн. кв.км., на Черном море - 140,6 млн. кв.км., на балтийском море - 34,2 млн. кв.км. В исключительной экономической зоне сосредоточено: водных биологических ресурсов - 80% от биологических ресурсов во всех морских пограничных пространствах. Их промысел составляет около 3 млн. тонн (более 95% от общего)¹⁸.

Права прибрежного государства не затрагивают статуса покрывающих вод как исключительной экономической зоны или открытого моря, воздушного пространства над ними. Разведка и разработка континентального шельфа не должна создавать помех для использования этих территорий в целях судоходства, промысла, океанографических и иных исследований, охраны живых ресурсов, осуществления воздушных сообщений.