29726 (Объекты и пределы административно-правовой охраны окружающей среды), страница 2

Все государства, включая не имеющие выхода к морю, в исключительной экономической зоне пользуются свободой судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов. При этом они должны учитывать права и обязанности прибрежного государства, соблюдать принятые им законы и правила, а прибрежное государство обязано учитывать права и обязанности других государств.

Исключительная экономическая зона является территорией, на которую не распространяется суверенитет ни одного из государств и имеет смешанный правовой режим. В соответствии с Конвенцией по морскому праву прибрежное государство в этом районе имеет суверенные права только в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах.

Так как при определении континентального шельфа и исключительной экономической зоны используется понятие «территориальное море», целесообразно рассмотреть понятия «территориальное море Российской Федерации» и «прилежащая зона Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» ¹⁹. Под территориальным морем Российской Федерации понимается примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море.

Институт территориального моря в российском законодательстве был закреплен на 70 лет позже, чем в странах Западной Европы; к охране территориальных вод специальные части России приступили на 60 лет позже США и стран Западной Европы. США уже в 1945 г. объявили о выделении рыболовной зоны шириной в 200 морских миль для защиты своих экономических интересов. Россия опоздала с этой мерой на 30 лет²⁰.

Прилежащая зона Российской Федерации - это морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (прилежащая зона не может распространяться за пределы 12 морских миль от исходной линии, от которой отмеряется ширина территориального моря - ст. 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»)²¹. В прилежащей зоне Российская Федерация принимает меры, необходимые для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил, установленных российскими законами, и задержания виновных, включая преследование, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов - нарушителей (за исключением военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях), в соответствии с законодательством России и нормами международного права (ст. 23 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»)²².

Континентальный шельф и исключительная экономическая зона являются объектами охраны суверенитета Российской Федерации. Россия осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки природных ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если Россия не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без определенно выраженного ее согласия. Кроме того, Российской Федерации принадлежит исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе; сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

Нормативную базу административно-правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, составляют законы и подзаконные акты. Это достаточно сложная система (совокупность) норм различной юридической силы. Велико количество актов, регулирующих административно-правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и экономической зоны. Их можно сгруппировать следующим образом: 1) международные: Конвенция по морскому праву 1982г.; 2) общие: Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон «О животном мире»; 3) специальные: Федеральный закон от 26 февраля 1997г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву и Соглашения об осуществлении части 11 Конвенции по морскому праву», Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», 4) обеспечивающие: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации; 5) подзаконные нормативные правовые акты.

В соответствии с приказом Госкомэкологии России от 30 июня 1997 г. «О мерах по обеспечению выполнения постановления Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 680 «О плане первоочередных мероприятий по сохранению и рациональному использованию живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей, а также пресечению противоправных действий при реализации продукции морских рыбных промыслов» предполагалось принятие Федерального закона «Об упорядочении экспорта живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации, каспийского и Азовского морей и продукции морских рыбных промыслов», однако это не было выполнено.

Реальная административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны возможна только при реализации правовых норм: 1) о правах и обязанностях должностных лиц; 2) о разрешительной системе (лицензировании) и регистрации разрешений на ведение промысловой деятельности; 3) о порядке управления охраной живых ресурсов и их рационального использования как одного из звеньев государственного управления, осуществляемого органами специальной компетенции; 4) об ответственности за экологические проступки; 5) об экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.

Взятые во внутрисистемных связях и взаимодействиях вышеназванные элементы составляют административно-правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Преобразования в тех или иных сферах государственной жизни влекут изменение роли и функций государства. Поэтому необходимо разработать концепцию и стратегию государственного управления в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также определить функции в данной сфере, исполнительной власти.

В широком смысле управление как процесс означает руководство чем-либо или кем-либо. Управление - это функция системы любой сложности, оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, обеспечения ее должной организации и необходимого режима функционирования²³.

Юридические средства действия права неразрывно связаны с управленческими²⁴. Административное право заключает в себе правовые положения, которые специфическим образом действуют в сфере управления, а именно в области организации управления и процесса управления. Эти отношения связаны с деятельностью аппарата государственного управления; особенностью управленческого права является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти (орган управления)²⁵.

Цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять для достижения этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов.²⁶

Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором…²⁷ Подобная работа ведется и в сфере бизнеса.²⁸

Оптимальную схему государственного управления необходимо разработать и в области использования природных ресурсов Российской Федерации. Однако эта тема требует отдельного исследования.

Нерешенными вопросами остаются: координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в деле административно-правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; четкое разграничение их полномочий; правовое обеспечение их деятельности. Для их разрешения требуется участие Правительства Российской Федерации.

В структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации воссоздано Федеральное агентство по рыболовству²⁹ и надо ожидать требований добиться передачи ему тотального контроля за добычей морских живых ресурсов.

На эту проблему в свое время обращалось внимание комиссией Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая на заседании 28 июля 1998 г. признала необходимым разработку Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997г.³⁰ введено в действие Положение о Правительственной комиссии по координации деятельности и оперативному решению вопросов в сфере охраны живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей. На комиссию были возложены следующие задачи:

а) разработка мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов;

б) координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов, обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;

г) подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных актов в сфере использования и охраны живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;

д) выработка на основе межправительственных и межведомственных международных соглашений и договоренностей и осуществление мероприятий по предотвращению и пресечению нелегального вывоза и реализации продукции морских рыбных промыслов;

е) представление Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации докладов о состоянии дел в сфере охраны живых ресурсов.

В состав данной комиссии введен представитель (еще тогда) Пограничной службы - командующий морскими силами Федеральной пограничной службы. К сожалению, за два с половиной года существования комиссии проведено только три ее заседания. В 1999 г. она практически прекратила всякую деятельность.

Без четкого взаимодействия, без координации деятельности невозможно обеспечить защиту экономических и политических интересов России в морских пространствах, в том числе в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе страны.

Совершенствование системы органов исполнительной власти в сфере охраны живых ресурсов крайне актуально. До сих пор их беспрерывные преобразования на федеральном уровне порождаются не только личноконьюнктурными соображениями, но и отсутствием необходимой типологии органов и критериев их построения.

В настоящее время те или иные задачи по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, возложены в рамках присущих им функций, на следующие государственные органы:

• Пограничную службу ФСБ России;

• Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

• Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

• Министерство транспорта и связи Российской Федерации;

• Федеральную таможенную службу;

• Федеральную службу по надзору в сфере экологии и природопользования;

• Федеральную службу по надзору в сфере транспорта;

• Федеральное агентство водных ресурсов

• Федеральное агентство по рыболовству.

• Федеральное агентство морского и речного транспорта.³¹

Соединение усилий этих ведомств необходимо в связи с тем обстоятельством, что каждое из них по отдельности не может обеспечить необходимый уровень управления использованием и охраной названных природных ресурсов.

В основе отнесения данных государственных органов к перечню органов, занимающихся охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, лежит подведомственность дел об административных правонарушениях. И говорить о сложившейся системе государственных органов в этой сфере, при отсутствии правовых нормативных актов, координирующих их деятельность, преждевременно.