162086 (Реформирование пенсионного фонда Российской Федерации), страница 4

Хотя Концепция была одобрена Комиссией по экономической реформе, на заседании Правительства России было отмечено, что требуется корректировка ряда положений концепции и подготовка на ее основе программы пенсионной реформы. По содержанию замечаний (сочетание распределительных и накопительных принципов при формировании пенсий с соблюдением государственных гарантий пенсионного обеспечения населения; возможность ведения в рамках персонифицированного учета системы условно накопительных именных счетов; развитие дополнительных обязательных и добровольных профессиональных пенсионных систем с применением накопительных элементов при их формировании; формирование нормативно-правовой базы негосударственного пенсионного страхования и пр) фактически был поставлен вопрос о пересмотре многих принципиальных положений накопительной концепции.

Доработка Концепции 1997 года с учетом этих рекомендаций потребовала обращения к опыту пенсионных реформ в европейских странах, в частности, Швеции и Польше. Население обеих стран интенсивно стареет, а пенсионная система обременяет экономику страны еще больше, чем в России. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Результатом доработки стала Программа пенсионной реформы, проект которой был рассмотрен и одобрен на очередном заседании Правительства в конце 1997 г. В мае 1998 г. Программа была утверждена.

В Программе предлагалась принятая во многих странах смешанная пенсионная система, построенная на реализации следующих трех уровней пенсионного обеспечения граждан.

1. Государственное пенсионное страхование - ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

2. Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан (госслужащие, военнослужащие и др.) за счет средств федерального бюджета.

3. Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда [13, с.85].

В итоге наиболее дебатируемый вопрос - переходить ли к накопительному методу страхования в качестве основного элемента трудовой пенсии (концепции трехуровневой системы 1997 г) или ограничиться модернизацией распределительной пенсионной системы (Концепция 1995 г) - был решен в пользу создания смешанного варианта. Тем самым Программа существенным образом отличалась от накопительных концепций Правительства и являлась, скорее, продолжением Концепции 1995 г. с учетом произошедших изменений в законодательстве.

Согласно Программе 1998 года, трудовая пенсия должна была складываться из двух частей - большей, условно-накопительной, и меньшей, накопительной. Условно-накопительные счета отличаются от "безусловно" накопительных только тем, что средства, зачисляемые на них, не размещаются в финансовых активах, а расходуются на выплату пенсий в текущем периоде. Тем самым решаются две задачи: защита от финансовых рисков и сохранение средств в пенсионной системе. Поскольку работник получает информацию о состоянии счета (поступивших взносах и "доходе" в виде величины индексации сформированного условного "пенсионного капитала"), у него создается иллюзия реального личного счета, что изменяет его отношение к пенсионным отчислениям. При выходе на пенсию условный "пенсионный капитал" конвертируется в регулярные пенсионные выплаты с учетом изменений в периоде ожидаемой продолжительности жизни в пенсионных возрастах. Такой дизайн распределительной компоненты пенсионной системы позволяет более последовательно проводить идею страхового подхода к определению размера пенсий. Размер трудовых пенсий исчисляется только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа и страховых взносов, поступивших на условно-накопительные счета.

Вместе с тем, Программа пенсионной реформы 1998 г. имела ряд существенных недостатков.

1. В Программе отсутствовали количественные оценки предлагаемых в ней мер по реформированию пенсионной системы. Не было сделано оценок издержек перехода. Не были также ясны ответы на принципиальные вопросы: Будет ли достаточно текущих поступлений в ПФ? Каковы потери Пенсионного фонда в связи с поэтапным введением накопительного финансирования? Каково сокращение расходной части в связи с тем, что часть пенсии будет формироваться из накопительных источников? Когда начнет проявляться это сокращение наиболее явным образом? Будет ли оно достаточным, чтобы компенсировать негативное влияние демографических факторов на финансовое состояние Пенсионного фонда?

2. Отсутствовали оценки размера средней пенсии по отношению к средней заработной плате и прожиточному минимуму. Этот вопрос вообще относится к числу критериальных при выборе пенсионных стратегий, но особенно важен, если размер пенсии зависит от ожидаемой продолжительности жизни, как это предлагалось Программой. Возникала опасность, что реализация Программы существенно занизит размер пенсий, особенно женщин, поскольку их ожидаемая продолжительность жизни больше, чем у мужчин, а размер пенсии был бы, соответственно, ниже.

3. Сохранялся монополизм ПФ как государственного финансового субъекта, контролирующего состояние всей национальной пенсионной системы. Согласно Программе ПФ аккумулирует функции страхования, сбора страховых взносов, назначения и выплаты пенсий. Возможности же повышения в ближайшей перспективе роли негосударственных частных институтов Программой не рассматривались.

4. В Программе не был проработан (особенно по сравнению с рассмотренными накопительными концепциями) организационно-финансовый механизм накопительных элементов. Вопросы создания и функционирования второго уровня пенсионной системы - главная идея пенсионной реформы - не получили конкретного развития. Программа поставила под сомнение реальность введения накопительного элемента.

5. По существу идея развития добровольного дополнительного пенсионного обеспечения была лишь декларирована. В программе данный раздел включал только примерную схему налогообложения НПФ. Планировалось освободить от подоходного налогообложения и налогообложения прибыли взносы на именные пенсионные счета в пределах установленного норматива; полностью или частично освободить от налога на прибыль и налога на прирост капитала инвестиционные операции с пенсионными резервами. Вместе с тем предлагалось взимать подоходный налог с пенсионных выплат. По сравнению с предшествовавшими накопительными концепциями не был проработан вопрос о гарантиях вкладов в негосударственные пенсионные фонды [17, с.84].

Важно, что Программа 1998 года впервые была результатом публичного обсуждения и политического консенсуса, а потому имела высокие шансы на успех. Однако еще до начала ее реализации, спустя всего три месяца после принятия, разразился валютно-финансовый финансовый кризис, решающим образом повлиявший на развитие ситуации в пенсионном обеспечении в последующие годы.

Если введение системы условно-накопительных счетов в сроки, установленные Программой пенсионной реформы, стало невозможным в результате ограниченности финансовых ресурсов ПФ, то препятствия для начала накопительной реформы, а также реформы льготного пенсионного обеспечения были еще более очевидны. Дефолт по внутренним и внешним долговым обязательствам РФ, сжатие рынка корпоративных ценных бумаг в сочетании с системным банковским кризисом привели к существенному ограничению инструментов для инвестирования пенсионных средств. К этому следует добавить также банкротства финансовых институтов, которые ранее рассматривались в качестве участников накопительного элемента. Таким образом, в России попросту не осталось сфер для инвестирования, а о доверии населения к финансовым институтам не стоит и говорить.

В 1999 г. большинство экспертов оценивали перспективы пенсионной реформы в России крайне пессимистично. Тем не менее, учитывая неизбежность продолжения демографического старения населения, уже в 2000 г. реформа пенсионного обеспечения снова стала предметом обсуждения на правительственном уровне. В программе социально-экономического развития России на 2001–2010 гг. ее старт был намечен на 2002 г. [12, с.11].

Почему к Программе 1998 года не вернулись после стабилизации положения в пенсионной сфере в 2000–2001 гг.? Во-первых, несмотря на то, что задолженность перед пенсионерами была погашена, размер пенсии все еще был ниже, чем накануне кризиса, и приоритетной была задача повышения пенсий. Во-вторых, с 2000 г. в стране проводилась налоговая реформа, и все платежи во внебюджетные фонды, включая Пенсионный фонд, были заменены знаменитым единым социальным налогом (ЕСН), ставки которого снижаются для более высоких уровней заработной платы.

Если политика регулирования доходов пенсионеров в 2001 г. была в основном предсказуема и развивалась в русле, заданном еще в 2000 г., то бурного развития законотворческой деятельности в сфере пенсионной реформы не ожидалось. После появления очередного варианта пенсионной реформы, подготовленного Министерством экономического развития и торговли России (МЭРТ) в середине 2000 г., полгода прошли в относительном затишье. Пенсионная реформа не обсуждалась.

К ней вернулись в самом начале года, когда по инициативе Президента был сформирован Национальный совет по пенсионной реформе, в состав которого вошли представители ПФ, МЭРТ, Министерства труда и социального развития России, Аппарата Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации и пр. Последовавшие за этим события еще раз подтверждают определяющее значение политической воли руководителей государства (в данном случае, Президента) в развитии реформ в России: реформа, "буксовавшая" почти 6 лет, была подготовлена фактически за год. Пакет основных пенсионных законопроектов включал следующие документы:

1. ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в РФ";

2. ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации";

3. ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ";

4. ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ";

5. ФЗ "О профессиональных пенсионных пенсиях в РФ";

6. ФЗ "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в РФ" [15, с.61].

В декабре 2001 г. первые три законопроекта были приняты и подписаны Президентом, а Закон об инвестировании прошел первое чтение в Думе. С 2002 г. Россия вступила в новую национальную пенсионную систему.

В чем же пенсионная реформа 2001 года принципиально отличается от предыдущих концепций? В чем ее достижения и в чем изъяны? Отвечает ли она тем вызовам, которые предъявляют демографические, экономические и социальные процессы национальной пенсионной системе?

Предыдущие варианты реформирования системы пенсионного обеспечения также предусматривали создание трех уровней в пенсионном обеспечении. Что нового предлагал пакет 2001 г.? В табл.2.2 представлена сравнительная характеристика каждого уровня в зависимости от варианта концепции пенсионной реформы.

Таблица 2.2

Эволюция пенсионных концепций в России в середине 1990–2001 гг.

Примечание: курсивом выделены совпадающие трактовки первого и второго уровней пенсионного обеспечения.

По способам финансирования пенсий вариант пенсионной реформы, реализуемый в настоящее время, наиболее близок Программе 1998 г. Пенсии первого уровня и часть пенсий второго уровня финансируются из текущих поступлений (распределительный принцип), финансирование другой части пенсий второго уровня и пенсий третьего уровня предполагает предварительное резервирование средств (накопительный принцип).

В чем же в конечном итоге принципиальные отличия новой пенсионной модели от своей предшественницы?

Старая система в основе своей являлась не столько распределительной, сколько перераспределительной - между группами с различным уровнем дохода. Новая модель, оставаясь распределительной, дополняется персонифицированным учетом и накоплением пенсионных прав гражданина и пенсионных обязательств государства [13, с.94].

Новая пенсионная модель в большей мере является страховой, в которой размер пенсии зависит от размера заработной платы.