162086 (Реформирование пенсионного фонда Российской Федерации), страница 5

Новая система, так же как и старая, основана на принципе солидарности поколений. Но в отличие от последней она основана на персонифицированном учете обязательств государства перед будущим пенсионером. При этом на счетах граждан будут накапливаться не средства, а обязательства государства перед гражданами. Платежи за работающих будут поступать в Пенсионный фонд России и фиксироваться на лицевых счетах, но деньги, как и раньше, будут направляться на выплаты пенсий нынешним пенсионерам.

В новой пенсионной модели предложена принципиально новая схема индексации пенсий. В основе ее - прогноз темпов инфляции и роста заработной платы на планируемый год. По этим показателям и с учетом прогнозируемых доходов пенсионной системы и будет определяться размер индексации на год, утверждаемый в бюджете ПФ.

Наконец, новая модель включила накопительный элемент, в рамках которого работники накапливают определенную часть своей заработной платы для самостоятельного финансирования своих будущих пенсий.

Нетрудно, однако, заметить, что новый вариант пенсионной реформы консервативнее программы 1998 г. и содержит больше социальных гарантий. В частности, на первом уровне пенсионной системы произошел возврат к идее универсальных базовых пенсий для всех, которая содержится в положениях Концепции 1995 г. Формирование распределительной пенсии из двух частей - фиксированной для большинства (базовой части) и дифференцированной по трудовому вкладу (страховой части) - снижает дифференциацию пенсий по сравнению с вариантом 1998 г., в котором предусматривалось формирование всей распределительной пенсии в системе условно-накопительных счетов (УНС). Тем самым, удается достичь определенной экономии (или, точнее, меньших темпов роста) пенсионных расходов. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что пенсионные системы с универсальными пенсиями пользуются большей поддержкой у населения, чем системы, в которых социальные пенсии предоставляются на основе проверки нуждаемости, как это предусматривалось Программой 1998 г.

В новом варианте пенсионной реформы последовательно реализуется принцип разделения уровней по источникам финансирования. Первый уровень - базовые части трудовых пенсий и пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения - финансируются федеральным бюджетом за счет ЕСН и других налогов. Источники финансирования пенсий второго уровня - обязательные отчисления работодателей (ЕСН) с фонда оплаты труда работников. Наконец, пенсии третьего уровня формируются за счет добровольных отчислений граждан и работодателей на пенсионные цели. Все средства, отчисляемые на финансирование страховой части трудовых пенсий, концентрируются в ПФ. Все отчисления в рамках третьего уровня производятся в негосударственные пенсионные фонды. Отчисления на страховую и накопительную части пенсии дифференцированы по двум основаниям: величина годового фонда заработной платы работника и его возраст. Чем старше работник, тем большая доля его отчислений направляется на финансирование страховой части пенсии. Для мужчин старше 50 лет и женщин старше 45 лет отчисления в накопительную систему не предусмотрены [13, с.97].

3. Переход на накопительно-страховую систему пенсионного обеспечения в 2002-2004 гг.

Прежде чем обратиться к анализу ситуации в пенсионной сфере в 2002–2004 гг., отметим некоторые существующие ограничения. К сожалению, приходится констатировать, что деятельность ПФ продолжает оставаться малопрозрачной со статистической и методической точек зрения [12, с.18].

На протяжении почти двух лет даже численность пенсионеров по видам получаемых пенсий относилась к закрытой информации и была открыта лишь в 2004 г. Принципиальным моментом является отсутствие открытых данных по таким важнейшим параметрам пенсионной системы, как численность и структура застрахованных, дифференциация застрахованных по реальной ставке ЕСН, реального размера налоговой базы для формирования доходов ПФ и т.д. Кроме того, исполнение бюджетов ПФ утверждается с большим опозданием, что затрудняет анализ состояния доходов и расходов ПФ. В этой связи анализ реальной ситуации в пенсионной сфере вообще и результатов первых лет реформы возможен на основе комбинации опубликованных данных ПФ, Росстата, аналитических оценок и результатов выборочных социологических обследований населения.

Численность и структура пенсионеров

В 2002–2004 гг. численность пенсионеров с незначительными колебаниями превышала 38 млн. человек (см. табл.3.1) и в 2004 г. Составляла более четверти населения страны - 26,5%. В структуре пенсионеров абсолютно большую часть (около 95%) составляют лица, получающие трудовые пенсии и, в основном, пенсии по старости, - их доля составляет около 80% среди получателей трудовых пенсий. Получатели пенсий по государственному пенсионному обеспечению составляют чуть менее 2 млн. человек или 5% от общего числа пенсионеров [13, с.101].

Специфической российской проблемой в социальной сфере вообще и пенсионной, в частности, является значительная доля инвалидов, численность которых в настоящее время приближается к 11 млн. человек, что составляет 7,3% от всего населения страны и почти 30% от общего числа получателей пенсий.

Другой особенностью российского пенсионного и трудового законодательства является возможность совмещения получения пенсий и продолжения работы. Каждый пятый российский пенсионер является работающим пенсионером. Общая их численность составляет почти 8 млн. человек.

Таблица 3.1

Численность пенсионеров и их отдельных категорий в 2002–2004 гг.

3.1 Нормативный и фактический пенсионный возраст

Для российской пенсионной системы принципиальным является вопрос о фактическом возрасте выхода на пенсию и о масштабном распространении досрочного выхода на пенсию. Изменения в российском пенсионном законодательстве, а также методология статистики ПФРФ не позволяет дать ясного и исчерпывающего ответа на вопрос, сколько нынешних пенсионеров вышли на пенсию досрочно и насколько фактический возраст выхода на пенсию ниже общего. Ответ на этот вопрос дают данные выборочных социологических [20, с.47].

Согласно этим данным, средний возраст оформления пенсии - 53,1 лет (см. табл.3.2). Мужчины оформляют пенсию в среднем в 54,5 лет, а женщины в 52,6 лет. Фактический возраст выхода на пенсию, следовательно, почти на 2,5 года ниже общего у женщин и на 5,5 лет у мужчин.

Таблица 3.2

Средний возраст назначения пенсии в зависимости от ее основания,

респонденты-пенсионеры, лет

3.2 Численность и структура застрахованных, легализация трудовых доходов

В соответствии со статьей 7 ФЗ № 167 "Об обязательном пенсионном страховании в РФ" застрахованными лицами являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства:

• работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору;

• самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты);

• являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств и некоторые другие [1].

Практически это означает, что под действие пенсионного страхования попадает все занятое население, включая как регулярно занятых, так и самозанятых, за исключением занятых в силовых ведомствах. Точная численность этой категории населения фиксируется в системе персонифицированного учета (СПУ), однако эти данные, как уже отмечалось, доступны для использования только ПФ.

По косвенной оценке, основанной на данных Росстата и ПФРФ, в 2004 г. общая численность застрахованных составляет 53 277 тыс. человек (см. табл.3.3).

Таблица 3.3

Оценка численности и структуры застрахованных в 2004 г.

СПУ предусматривает обязательное открытие индивидуального счета каждого застрахованного лица с фиксацией всех предусмотренных законом страховых взносов работника, а также выдачу каждому застрахованному пенсионного удостоверения застрахованного лица. СПУ является необходимым административным элементом пенсионного страхования, и ее формирование заняло несколько лет. В итоге в стране была создана единая уникальная система, которая в принципе должна была охватить все население, занятое по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера. Так это или нет, помогают оценить некоторые выборочные обследования населения. По данным обследования НИСП, около 4% застрахованных заявляют об отсутствии такого пенсионного свидетельства. Особенно высока доля отметивших, что у них нет карточки пенсионного страхования, среди молодежи (см. рис.3.1). Как правило, это связано с тем, что занятость молодежи - временная, на основе устных договоренностей, что позволяет работодателю не регистрировать их в системе персонифицированного учета [13, с.106].

Рис.3.1 Наличие у респондента страхового пенсионного свидетельства

Другая проблема связана с широким распространением на российском рынке труда феномена неформальной занятости. В условиях пенсионной системы смешанного типа, которая включает как страховой, так и накопительный элементы, неформальная занятость, при которой делаются пенсионные отчисления в обе подсистемы, приобретает особое значение. Для ПФ неформальная занятость означает сужение доходной базы, а для населения любые неформальные отношения в части уплаты обязательных пенсионных отчислений ведут к более низкому размеру будущей пенсии.

По данным упомянутого обследования неформальная занятость на основном месте работы охватывает 9% занятых не-пенсионеров. Она концентрируется преимущественно в самых молодых возрастах, хотя уровень неформальной занятости продолжает оставаться относительно высоким и в возрастной когорте 25-34-летних.

Создание неформальных рабочих мест происходит, главным образом, в сфере услуг, и в первую очередь - в области предоставления услуг физическим лицам по ведению домашнего хозяйства, уходу за детьми и нетрудоспособными.

О наличии устных договоренностей с руководством по вопросам оплаты труда заявили 33% работающих не-пенсионеров. В сегменте формальной занятости наличие устных договоренностей об оплате труда назвали 39% не-пенсионеров. Соответственно, теневой занятостью охвачено 36% работающих не-пенсионеров. Теневая занятость более равномерно распределена по всему сегменту формально занятых, однако ее распространенность также убывает с возрастом [15, с.56].

Аналогично, доля рабочих мест с устно регулируемой заработной платой ниже на государственных предприятиях и убывает по мере увеличения размера предприятия, хотя численный порог здесь выше: на средних предприятиях теневые отношения в сфере оплаты труда еще весьма распространены. Следует отметить, что старшие возрастные группы относительно реже оказываются в составе неформальной или теневой занятости (см. рис.3.2), что говорит о том, что они лучше информированы о сути пенсионной реформы и проявляют больший интерес к своей будущей пенсии.

Рис.3.2 Неформальная занятость, теневая занятость и информированность о пенсионной реформе

Одновременно это означает, что "полноценными" участниками пенсионной системы являются наиболее высокооплачиваемые застрахованные работники, поскольку размер заработной платы с возрастом повышается.

Таким образом, если взять всех не-пенсионеров - трудоспособных и пенсионных возрастов - за 100%, то совсем не платят ЕСН (по причине занятости в армии, МВД и пр., или нелегальной занятости) 32%, платят его хотя бы с части своей зарплаты - 27% и, наконец, скорее всего, уплачивают налог со всего заработка - 41%. Основной контингент плательщиков находится при этом в возрастах 40 лет и старше. В целом по нашим оценкам доля вероятных плательщиков ЕСН составляет 63%, в том числе 38% - тех, кто не имеет устных договоренностей об оплате труда, то есть платят ЕСН в полном объеме (см. рис.3.3).

Рис.3.3 Доля вероятных плательщиков ЕСН и пенсионных взносов среди всех респондентов трудоспособных возрастов,%

Из сказанного следует, что ожидаемой легализации доходов, в том числе трудовых доходов, в результате одновременного действия таких весомых факторов, как снижение ставки подоходного налога, введение новой пенсионной системы, стимулирующей декларацию доходов как базы формирования будущей пенсии, не произошло, что, разумеется, сказывается на финансовом состоянии пенсионной системы. С точки зрения финансовых интересов ПФ, существование неформальных и теневых отношений в оплате труда означает сужение налоговой базы для формирования его доходов [13, с.110].

В то же время проигрывает и другой участник пенсионной системы - само население. Проигрыш нынешнего поколения пенсионеров, пенсии которых по-прежнему строятся на принципе солидарности поколений, очевиден. В перспективе будут также очевидны последствия для относительно молодых поколений, особенно молодежи, которая в настоящее время вступает на рынок труда, но преимущественно в его неформальный или теневой сектор. Невключенность (или же отложенное включение) лиц молодых возрастов в систему пенсионного страхования означает риск снижения их общего трудового стажа и суммы страховых отчислений. Еще существеннее это будет сказываться на величине накопительной пенсии, которая также зависит от размера легитимного трудового заработка работника. Также следует отметить, что существование значительного по масштабу неформального экономического сектора и уклонение работников от взносов в ПФ снижает финансовую ответственность последнего перед будущими поколениями пенсионеров. Между тем в таких координатах выполнение задачи поддержания размера пенсий на достойном уровне в средне - и долгосрочной перспективе существенно осложняется.

Не участвующие в пенсионной системе.

Анализ охвата населения пенсионной реформой будет не полным, если не рассмотреть группу населения, которая не относится ни к застрахованным, ни к пенсионерам. Эта группа лиц представляет особый интерес, поскольку по формальным основаниям они не являются участниками российской пенсионной системы, но вопрос в том, обусловлен ли этот феномен действующим пенсионным законодательством или же отражает неформальные социальные и экономические практики на рынке труда и в прочих экономических сферах. Эта группа, естественно, не отражена в статистике ПФ, поэтому вновь обратимся к данным выборочных опросов населения.

Формально, т.е. с точки зрения законодательства, в группу "незастрахованные или другие" входят не работавшие учащиеся очной формы, работники силовых ведомств, военнослужащие, а также домохозяйки, длительно занятые в личном подсобном хозяйстве. Как уже упоминалось, реально к ней относятся неформально занятые. Занятые, которые являются застрахованными, но не в полном объеме платят страховые взносы в ПФ, были рассмотрены выше. В настоящем разделе мы проанализируем ту группу, которая считает себя вообще незастрахованными.