10020-1 (Органы и функции исполнительной власти)

Органы и функции исполнительной власти

Введение.

В своей дипломной работе я хочу рассмотреть такую сложную, неоднозначную тему, как институт исполнительной власти в России. Главной причиной выбора именно этой темы является стремление рассмотреть все разнообразие и сложность этого института не только с учетом общетеоретического материала, показывающего, какой должна быть исполнительная власть, но и воплощения идей правоведов, философов.

Целью моей работы является рассмотрение теоретических положений, на которых основываются принципы исполнительной власти, сравнение их между собой для выявления наиболее подходящей для нашей страны концепции, а также теоретическое изучение функций исполнительной власти, основы построения органов исполнительной власти, изучение их правового статуса.

Основной задачей моей работы является изучение проблемных вопросов, возникающих в процессе практической деятельности органов исполнительной деятельности органов исполнительной власти из-за недоработок законодательства, влияние на процесс деятельности этих органов множества причин, имеющих дестабилизирующий характер - как экономических так и социальных, моральных, а также других факторов.

Актуальность моей работы велика, так как институт исполнительной власти в Российской Федерации, в принципе, несмотря на обилие законодательных актов (чаще имеющих локальный характер) является одним из самых слабо изученных институтов современного российского права, о чем красноречиво говорит отсутствие четкого определения, что, собственно говоря, и есть исполнительная власть - это вся государственная деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной властям не добавляет ясности. Итак, уже изучая сами теоретические, правовые основы, на которых строится практическое воплощение этого института в жизнь, нетрудно заметить недоработки, пробелы, как в теории, так и в практике.

Особую помощь при написании дипломной работы оказала следующая статья: "Концепция развития исполнительной власти в РФ", в которой наиболее полно и широко раскрываются вопросы, не решенные современным законодательством (решенные, уже решаемые), но и даются обоснованные рекомендации, касающиеся решения проблемы или устранения факторов, мешающих позитивным изменениям.

Статьи Чеботарева "Президентская власть в системе исполнительной власти в Российской Федерации" и Цабрия "Новый основной закон и исполнительная власть", на мой взгляд являются взаимодополняющими друг друга, так как одни и те же вопросы в них рассматриваются с разных позиций ("идеальный" и "реальный"), что служит богатым материалом для изучения поднятых проблем.

Огромную помощь при написании теоретических положений мне оказала статья Бельского "О функциях исполнительной власти", а также другие статьи на эту тему.

Таким образом, рассмотрев в общем некоторые аспекты существования исполнительной власти, я хотел бы подробно остановиться на существующих проблемах ее деятельности, не обходя вниманием теоретическую и организационную сторону вопроса.

Глава 1. Общая характеристика исполнительной власти.

Принцип разделения властей был выдвинут еще на рубежах Новой истории Локком и Монтескье. Он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и отражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп. Реализация принципа разделения властей предполагает не только выявление и необходимое обоснование функций управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющие вместе с тем единый комплекс осуществления государственной власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила разделение властей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих властей самостоятельные.¹

Рациональность и эффективность в управлении государством достигается главным образом при помощи системы сдержек и противовесов.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному функционированию.

С точки зрения профессора А.Н. Соколова, "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти."¹ Органы исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно - распорядительными органами.

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;

а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,

б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;

в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.¹

Как трактуется исполнительная власть в Советских источниках? Обычно исключительно с позиций буржуазного государственного права как система органов государственного управления. В основном все сводилось к определению конкретных субъектов деятельности по реализации государственной власти, подчеркивая иногда правоприменительный характер власти. В СССР использовался принцип "разделения труда", обладавшего следующими характеристиками:

• Само разделение труда по осуществлению государственных функций фактически превратилось в нечто мало определенное, так как оно происходит под эгидой всевластия Советов. Размытые конституционные формулы о правительствах не вносили должной ясности;

• произошла подмена структурно - функционального механизма реализации государственной власти весьма условными, нередко нестабильными и, следовательно, чисто формальными определениями,

• разделение труда в отличие от разделения властей ставит во главу угла не сущностные, а чисто компетенционные характеристики государственных органов.

• партийно-государственный механизм "подмял" под себя все государственно-правовые институты.¹

Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".² Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.

Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.

I. Определяющее значение имеют факторы национального (внутригосударственного) характера.

1) Резкое изменение территории государственного пространства, в котором сформировалась и реализовалась вся инфраструктура общества на протяжении нескольких веков истории России, искусственный разрыв экономических связей, нарушение условий и как следствие - потеря источника трудовой занятости населения.

2) Изменение ауры национально - экономического и социально -культурного развития страны, что повлекло и смену имиджа гражданина России (появление пропаганды о "захватнических", поработи тельных чертах российского менталитета взамен братского отношения к многонациональному складу населения СССР).

3) Стремительность миграционных процессов, нарушившая устойчивость материальной, кадровой основы управления, повышение ответственности государства за судьбы больших групп населения. Усиленное внедрение синдрома "неразвитости", "слабой развитости" общественных институтов, сознания и способностей граждан России привело к увеличению разрыва между исполнительной властью и гражданским обществом, снижению управляемости и необходимости включения в систему управленческих решений социопсихологических мотивов.

4) Коррумпированность ослабляет государственную власть, недостаточность финансирования, ведущая к отрыву местного самоуправления от системы государственной власти.

5) Отсутствие стратегии и политики построения системы государственного управления в условиях экономических реформ привело к одностороннему движению в функциях исполнительной власти - "освобождению" от ответственности государственных органов власти за результат развития экономики.

6) Происходит одновременно критический процесс восприятия иностранных инвестиций и перекладывание федеральных расходов на образование, науку и обновление технологий на субъектов федерации.

Внешние факторы - нарастание международного, интернационального регулирования проблем приводит в столкновение со взглядом на роль государства как исключительно властного инструмента разрешения проблемы общества и преувеличивающего значимость самостоятельного решения проблем.

Третья группа факторов связана с самой системой государственной власти в целом. Источниками этих обстоятельств является неустойчивость (отсутствие методологии организации) государственной власти.¹

Таким образом, можно сказать, что само понятие исполнительной власти многогранно и полностью не определено. Даже Конституция не дает четкого и внятного определения, что неизбежно сказывается на развитии права в России и (как ни странно) и функционировании системы органов, относящихся к исполнительной власти. Само по себе понятие исполнительная власть появилось в России сравнительно недавно (в законодательном закреплении), в 1993 году была сформулирована и организована система органов исполнительной власти, которую мы видим сегодня.

Исполнительная власть не сводится к совокупности органов. Это сложная социальная система со своими составными частями. В этом качестве необходимо упорядочить и укрепить связи между всеми элементами, что позволит ограничить растущее влияние в стране "неформальной" власти на государственные дела и преодолевать стремления к монополизации ресурсов в корыстных интересах со стороны представителей властных структур² Необходимо признать тот факт, что преобразования в разных сферах государственной и общественной жизни влекут изменения роли и функций государства.¹ Однако рассмотренные выше негативные, недоработанные проблемы деятельности и существования исполнительной власти, влияние многих дестабилизирующих факторов не делают российскую систему исполнительной власти "эфемерным" институтом.

Глава 2. Функции исполнительной власти.

Проблема функций исполнительной власти в юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием "исполнение".¹

Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий.² Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях.

Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.