59671 (Становление и развитие городской управы Воронежа в период 1870-1918 гг.)

Глава 1. Формирование городского самоуправления г. Воронежа 1870 – 1892 гг

1.1 Городское самоуправление перед введением Городового положения 1870 г.

До реформы 1870 г. в большинстве городов России формально действовало Городовое Положение 1785 г., а точнее Жалованная грамота городам, которая была учреждена Екатериной II 21 апреля 1785 г¹. и установила, что в думах должны иметь представительство горожане всех сословий, занесенные в «Городскую обывательскую книгу» в одну из шести категорий и составляющие городовое общество. Во время собраний те его члены, что пребывали в возрасте не моложе 25 лет и имели годовой доход не менее 50 рублей, имели право избирать распорядительный орган самоуправления – общую городскую думу - в составе городского головы и представителей всех шести категорий жителей («настоящие городские обыватели», т.е. владельцы недвижимости любых званий; купцы 1-й, 2-й, 3-й гильдий; «именитые граждане» и, наконец, прочие посадские, не отнесенные к пяти первым категориям). Общей думе следовало избирать на трёхлетний срок из состава своих гласных исполнительный орган - шестигласную думу _ из представителей же шести групп.

Однако в действительности к середине XIX в. городское общественное управление, или городское самоуправление, значительно трансформировалось и отличалось от трактованного в Жалованной грамоте. Более того , даже с самого начала законодательство 1785 г. так и не удалось внедрить на практике в том виде, в каком оно было задумано. Сословия были не готовы к реформе. Дворянство, чиновничество и духовенство по традиции не участвовали в городском самоуправлении наравне с ниже стоящими слоями общества.

По заключению А. А. Кизеветтера, общая дума фактически стала органом купцов и ремесленников. Дворяне сторонились от торгового «мужичья» и не желали принимать активного участия в общегородских делах¹. Б.Н. Миронов подытоживает, что «думы превратились в органы только городского сословия» и «органы городского самоуправления не стали ни элитарными, ни всесословными» ².

О значительных отступлениях от принципов 1785 г. ярко свидетельствует дело, раскрывающее проведение последних предреформенных выборов в Воронежскую городскую думу в декабре 1869 г. таких понятий, как «общая» или «шестигласная» думы не употреблялось³. Местное городское общество избирало просто думу, организацией выборов занималась по предписанию губернского правления дума предыдущего выборного состава. Избирательное право определялось на основании «Устава о службе», включающего в «Свод законов Российской империи» издания 1857 г. устав, определяющий городские выборы, состоял из статей, частично перенесенных из положения 1785 г. и дополненных различными законодательными актами 1807, 1824, 1832 г.г. В итоге на основании статьи 345 Устава к потенциальным воронежским избирателям причислялись: 1) почетные граждане, имевшие в городе недвижимую собственность; 2)наличные купцы, мещане и цеховые, внесенные в установленном порядке в «Городскую обывательскую книгу»; 3) дворяне, записавшиеся в гильдию; 4) иногородние купцы, имеющие в Воронеже недвижимую собственность. Особо указывалось, что лица, не принявшие установленной присяги, к выборам допущены не будут⁴.

На трансформацию численного состава шестигласных дум к 60-м годам XIX в. указывает В.А. Нардова. В одних городах гласных стало больше, в других меньше¹. Кстати в Воронеже их число увеличилось. Но в ¹связи с этим городские проблемы не решались более успешно. Сфера деятельности выборных лиц была не только узкой (вопросы благоустройства города, попечение о продовольствии, о торговле, забота о порядке на базарах, содержание полиции и приходских училищ и немногое другое), но и поставленный под власть губернской администрации вплоть до мелочей. Инициативы городского самоуправления часто тормозились администрацией. Современник этих событий, воронежский краевед XIX в. Г.М. Веселовский так оценивал 1860-е гг.: «… В эту пору города находились под безусловным контролем губернского правления, и всякая инициатива в улучшении городского благоустройства и благочиния была опутана цепью формальных задержек» ².

В марте 1868 г. по просьбе губернатора В.А. Трубецкого управляющий его канцелярией, надворный советник князь В.М. Дондуков-Корсаков произвел в Воронеже ревизию городских дел и городского имущества и вскрыл целый ряд недостатков в самоуправлении. В частности, финансово-хозяйственное дело членами велось небрежно; и список имущества, и отчетность по доходам и расходам не соответствовали реальным фактам на протяжении нескольких лет и многие другие недостатки³. С другой стороны, из-за ограниченного числа гласных, отсутствия у них специальных знаний дума не могла брать на себя ответственность и принимать решения, касавшиеся сложных коммунальных вопросов. Так, когда в 1865-1867 гг. в Воронеже обсуждались варианты строительства водопровода, для принятия решения думе пришлось организовать общие собрания домовладельцев, но они не принесли успеха⁴.

Недостатки в системе городского самоуправления, зависевшие от несовершенной устаревшей законодательной базы, ясно видели и на местах, и в правительстве.

Для составления нового общероссийского Городового Положения в 1862 г. Министерство внутренних дел направило циркуляр о создании на местах особых комиссий, и эти комиссии выработали свои предложения по реформе. На заключения комиссии значительно повлияли правительственные установки, предваряющие её работу: предполагалось, что новое Городовое Положение будет создано на началах Положения 1846 г., которое было введено в Петербурге. В результате, комиссии была предложена для обсуждения схема городского самоуправления, которая была разработана для столицы. Городское общество разделялось на пять сословных разрядов (курий), каждый из которых должен был избирать своих гласных в общую думу, а общая дума выбирала распорядительную думу – исполнительный орган. Воронежская комиссия, как и большинство комиссий в других городах, пошла по пути конкретизации предложенной схемы. Но при этом в определенной степени демократический подход к принципам городского самоуправления, внеся в схему изменения, которые призваны были дать избирательные права как можно большим слоям населения. Предложения воронежской городской комиссии демонстрируют понимание «всесословности» как разделение всех членов городского общества на три сословных разряда: 1-й – «дворяне потомственные и личные и священнослужители», 2-й – «почетные граждане и купцы всех трёх гильдий», 3-й – «все податные сословия, разночинцы и церковнослужители». И воронежская комиссия считала, что многочисленному третьему разряду надо дать преимущество в назначении большого числа выборных лиц для участия в выборах головы.

На вопрос о том, кто же вообще должен считаться членом городского общества, комиссия ответила так: «1) все вообще приписанные к городу навсегда или на время, 2) все лица, имеющие в городе недвижимую собственность в определенном размере и 3) все лица городского общества, хотя и не имеющие недвижимой собственности, по размеру принятого ценза, но получающие жалованье не менее 300р.» ¹.

Все российские комиссии выступали за большую самостоятельность самоуправлений в административно-хозяйственных вопросах. Не стала исключением и воронежская комиссия, которая желала внести в законодательство пять новых статей следующего содержания: 1. Беспрепятственное учреждение и устройство в городе всякого рода полезных заведений, как общественных, так и частных6 учебных, промышленных, мануфактурных, хозяйственных и прочих с доведением о том до сведения г. начальника. 2. « Лицам, служащим в городу, общество назначает жалованье и пенсии по своему усмотрению. 3. «Лицам, служащим городу, общество назначает за проступки те взыскания, кои определяются чиновникам административным порядком». 4. Распорядительная дума при участии городского архитектора утверждает проекты на постройку всех зданий, как частных, так и общественных, руководствуясь правилами, изложенном в строительном уставе, « причем ревизия отчетов сооружаемых на суммы на суммы общества зданий подлежит единственно контролю общества». 5. Дела по расквартированию в городе государственных войск «непосредственно подлежат ведению городского общества». Комиссия поясняла, что для Воронежа «это предмет особенной важности, потому что владельцы домов на удовлетворение этой повинности вносят 2% со стоимости их домов со всеми постройками, тогда как все города России отбывают эту общую повинность несравненно меньшим процентом².

Таким образом, в 1860-е гг. необходимость реформирования системы городского управления стала очевидной: явно проявлялась запущенность городского хозяйства и принятием правительством курса на модернизацию городской жизни

Нормальному функционированию системы самоуправления мешала как формальная юридическая сторона дела _ непродуманность и запутанность законодательства, - так и его архаичность. В выборах самоуправления в Воронеже участвовала малая часть населения. Местная дума носила купеческий характер, интеллигентные слои в самоуправлении практически не участвовали. В многочисленных составах городской думы отсутствовала должная преемственность, отсутствовало рациональное сочетание распорядительных и исполнительных органов. Итак, назрела настоятельная надобность в придании органам самоуправления большей самостоятельности, а значит, в создании соответствующего исполнительного аппарата.

1.2 Введение Городового Положения 1870г.

16 июню 1870г. императором Александром II было учреждено пространное Городовое положение, состоящее из 161 статьи¹. Несмотря на изменения некоторых статей этого закона во время реформы 1892г., основные его положения действовали вплоть до 1917 г. По заключению большинства российских историков, Городовое Положение 1870г. при всех его недостатках, соответствовало общему курсу на либеральные реформы и 2было шагом вперед по сравнению с дореформенным общественным устройством» ². Несомненно, этот закон позволил сделать шаг вперед и в Воронеже.

В итоге, во изменении первоначального проекта, Городовое положение полностью отбрасывало принцип деления избирателей по сословиям. В новом законе для определения избирательного права был взят за основу имущественный принцип. Теперь полноценными городскими жителями могли быть только плательщики городских налоговых сборов. Статья 17 и 35 определили, что правом избирать гласных в думу и правом самому быть избранным наделялся «всякий городской обыватель» при условиях: 1) если он российский подданный; 2) если ему не менее 25-ти лет от рождения; 3)если он, при всех двух условиях, владеет в городских пределах … на правах собственност²и недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов… уплачивает в пользу городу установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или прикащичьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений…и 4) если на нем не числятся недоимок по городским сборам» ³.

Несмотря на значительное расширение круга потенциальных избирателей, за его чертой по-прежнему остались многочисленные низшие слои городского населения (прислуга, наемные рабочие и другие), а также квартиронаниматели.

Определяя порядок выборов, российские законодатели взяли за образец немецкое (прусское) буржуазное законодательство, где степень участия лица в общественном управлении зависела от его материального состояния – определялась суммой вносимых им налогов. Так ограничивалось влияние многочисленной, но наиболее неимущей группы избирателей и одновременно предполагалось, что лица с достатком – лучше образованные, более компетентные. Согласно статье 24, список избирателей составлялся в порядке убывания уплачиваемых ими городских сборов и затем делился на три разряда (курии) так, чтобы в каждом разряде оказались лица, уплачивающие треть общей суммы сборов. Каждый разряд в своем собрании избирал в думу одинаковое количество гласных и, таким образом, зажиточная прослойка городского общества заведомо получая явное преимущество в думе. Куриальная система подвергалась критике со стороны дальновидных политиков, а впоследствии и историков. В частности, историк И.И. Дитятин критиковал куриальную систему за то, что «благодаря ей в одну группу соединяются лица, не имеющие между собой ничего общего, кроме… как взнос повинностей в более или менее одинаковом размере» ¹.

По 48-й статье Городового Положения, каждый состав гласных думы избирался сроком на 4 года. Та же статья устанавливала для Воронежа и других губернских городов подобно рангу фиксированное число гласных думы – 72.

³Необходимо особо обратить внимание на то, что, согласно статье 82, городской голова избирался не городским обществом, как прежде, а гласными думы. И эта статья в совокупности с куриальной системой во многом определила отношение низших слоев к городским выборам, их дальнейшую пассивность, в том числе и в Воронеже. Но эту статью не следует воспринимать как недостаток закона, т.к. в реалиях того времени российское общество безусловно не было готово к самой широкой системе представительства, и представители «низов» сами не могли представить себя в роли компетентных гласных, а значит, и поддержка ими того или много городского головы была поверхностной. Итак, 82 статью следует воспринимать как объективную, необходимую реальность.

Но наиболее главным же достоинством Годового Положения 1870г., благотворно сказавшимся в Воронеже, являлось наделение городского самоуправления гораздо большей, чем ранее, независимостью от губернской администрации и прежде всего финансово-хозяйственной самостоятельности. Согласно статьям 1 и 2 городское общественное управление, как и прежде ограничивалось « попечением и распоряжениями по городскому хозяйству и благоустройству. Но следует отметить, что права и возможности города существенно расширялись. Во-первых, в губернских городах, в том числе и в Воронеже, при думе учреждался избираемый ею исполнительный орган – городская управа. При этом городской голова возглавлял и думу, и управу, совмещая распорядительную и исполнительную власть. На членов, то есть руководителей управы, возглавлялось 2 непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления (статья 72)¹. В компетенцию управы входило утверждение проектов постройки и перестройки частных зданий, выдача разрешений частным лицам на устройство заводов, бань и других предприятий (статьи 114, 115). Во-вторых, дума имела право издавать обязательные постановления для жителей города и устанавливать для них различные сборы (налоги), необходимые для наполнения городского бюджета.

В-третьих, уже в начальной части закона, в статье 5, указывалось, что «городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно» ¹. Городская управа составляла финансовые сметы, которые затем утверждались думой, губернатору она предоставлялись только для «сведения», согласно статье 147².

«Новая» дума официально открыта в Воронеже 29 апреля 1871 г., и в этом заседании, которое продолжилось 30 апреля, последовал очень продуктивный шаг в организации «нового» воронежского самоуправления – создание городской управы. Согласно положению 1870г., число членов управы определялось городской думой, но не должно было составлять менее трех человек, включая городского голову (статья 70). Члены управы, как и гласные думы, избирались на 4-летний срок, но через каждые 2 года половина членов управы выбывало по очереди и замещалась вновь избираемыми (разрешалось переизбирать прежних). Впервые половина членов выбывала по жребию через 2 года после введения в действие Городового положения (статья 94). Таким образом, выборы двух членов управы постоянно не совпадали с выборами очередного состава думы, и этим достаточно удачно обеспечивалась преемственность дел в управе. Члены городской управы могли быть выбраны не из числа гласных, но право голоса в заседании думы имели только в том случае, если являлись выборными гласными.