28396 (Источники административного права), страница 3

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов опре­деляется Конституцией и регламентами деятельности соответст­вующих представительных органов государственной власти. Эти акты предусматривают следующие основные стадии издания за­конов:

– законодательная инициатива;

– обсуждение законопроекта;

– принятие закона;

– опубликование(обнародование).

Под законодательной инициативой принято понимать предо­ставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной власти предложе­ний по совершенствованию законодательства и конкретных за­конопроектов, которому корреспондирует обязанность законо­дательных органов рассмотреть эти инициативы.

К числу субъектов, наделяемых правом законодательной ини­циативы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государ­ственной Думы, Правительство, законодательные органы субъ­ектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитраж­ный суды РФ.

После регистрации законопроекты направляются в рабочие органы палат (комитеты и комиссии) для предварительного рас­смотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей ра­боты над ними. Некоторые из актов, связанных со значительным расходованием денежных средств из федерального бюджета, должны иметь предварительное заключение Правительства.

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании па­латы представительного органа и начинается с доклада инициа­тора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходи­мости по особо важным, касающимся всего населения законо­проектам может быть и всенародное обсуждение. Непосредст­венное рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам или в целом. При этом каждая предложенная поправка голосует­ся отдельно.

В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное рассмотрение.

Принятие федерального закона осуществляется на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее двух третей голосов депутатов.

Некоторые законы могут иметь весьма существенное значе­ние для всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи они принимаются к рассмотрению Советом Федера­ции. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. При одобрении конституционного закона необхо­димо не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Для преодоления разногласий между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться согласи­тельные комиссии.

Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подпи­сывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Госдуму.

Законы подлежат обязательному офи­циальному опубликованию. Оно имеет важное юридическое (так как с ним связано вступление закона в силу) и социальное значение (так как является основой презумпции знания закона). В соответст­вии с Конституцией РФ неопубликованные законы не применяются.

Согласно Закону от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, фе­деральных законов, актов палат Федерального Собрания» феде­ральные законы публикуются в течение семи дней после их под­писания Президентом в «Российской газете» или «Собрании за­конодательства Российской Федерации».

В необходимых случаях законы могут быть оглашены и иными, неофициальными способами: опубликованы в органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по кана­лам связи, а также разосланы соответствующим государственным органам.

Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и распоряжений Президента Российской Федерации связано с его компетенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным актам.

В зависимости от характера полномочий Президента все его указы можно классифицировать на:

– указы в границах собственных полномочий;

– указы на основе полномочий, делегированных Парламен­том;

– указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (о введении военного положения, чрезвычайного положения, пред­ставления о назначении на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генераль­ного прокурора).

По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.

Нормативные указы содержат нормы права и регулируют раз­нообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязатель­ный характер. Особенно много указов принимается для регули­рования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвестициях и т.д.). Иногда они сопровож­даются утверждением положений об органах, выполняющих оп­ределенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных отношений.

Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).

Распоряжения Президента также ненормативны и принима­ются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из ре­зервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов не­сколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.

Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.

Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.

Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Прави­тельства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.

Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базо­вые нормативно-правовые акты и целевые комплексные про­граммы, рассчитанные на длительный период действия (феде­ральный бюджет, федеральная программа поддержки малого Предпринимательства и т.д.).

Принимаемые им акты:

во-первых, оперативно регулируют отношения в различных от­раслях общественной и государственной жизни;

во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятель­ности всех органов исполнительной власти, предприятий и уч­реждений;

в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания других правовых актов.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов

исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 с изменениями от 11 декабря 1997 г., 6 ноября 1998 г.) устанавливают, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются – нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

В соответствии с действующим законодательством Прави­тельство РФ для осуществления своих полномочий по управле­нию обществом принимает постановления и распоряжения. По­становления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей. В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти» указы и распоряжения Президента РФ, поста­новления и распоряжения Правительства РФ подлежат офици­альному опубликованию в «Российской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания.

Министерства, государственные комитеты и иные федераль­ные ведомства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями. В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подведомственных предприятий, организаций и уч­реждений по решению задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой, функциональной направленностью ми­нистерства (ведомства), эти акты могут быть адресованы не­скольким министерствам и регулировать межотраслевые отно­шения. Например, правовые акты Министерства финансов, Ми­нистерства внутренних дел и др.

Приказы могут быть как нормативными, так и ненорматив­ными. Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатываются структурными подразделениями министерств и состоят из констатирующей и распорядительной частей. Под­писываются министром или по его поручению заместителем ми­нистра.

Инструкции же, регулируя определенные стороны деятель­ности министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируются руководителями структурных подразделений (разработчиков) и утверждаются министром (замминистра) путем издания приказа или проставления грифа утверждения.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти, прошедшие государственную регистрацию в Ми­нистерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов фе­деральных органов исполнительной власти» издательства «Юри­дическая литература» или распространяемых центром правовой информации «Система».

В государствах СНГ проблема соотношения ведомственных актов с Конституцией и законами решается более содержательно, чем в России. Так, в ст. 88 гл. 14 Конституции Республики Казахстан установле­но: члены Кабинета Министров ответственны перед Верховным Советом по вопросам исполнения законов. Верховный Совет рес­публики вправе заслушать их отчеты об исполнении законов. А в ст. 94 Конституции Эстонской Республики говорится об образова­нии министерств в целях упорядочения сфер управления на осно­вании закона. Министр издает распоряжения и приказы. Более строго законные рамки деятельности центральных органов опреде­лены в ст. 79 Конституции Чешской Республики: министерства и другие органы могут на основании и в рамках закона издавать пра­вовые предписания, если они уполномочены на то законом.

Несмотря на попытки соизмерения содержания и формы ве­домственных актов, пока строгой их соотносимости добиться не удалось. Если обратиться к перечню нормативных актов минис­терств и ведомств, зарегистрированных в июле–августе 1994 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации, то среди 60 актов можно обнаружить 4 постановления (изданы Министерством труда), 9 писем, 2 распоряжения, 20 приказов, 27 разъяснений, 2 инструкций, указаний, Положений. Лишь 2 акта изданы во испол­нение двух законов и 2 акта – во исполнение законодательства.

Отметим, что акты типа "инструкция", "Положение" довольно схожи по содержа­нию, и еще предстоит точнее определить особенности каждого вида. Не всегда находится верный баланс между распорядительны­ми актами – приказ, указание, распоряжение – и вышеназванны­ми нормативно-методическими документами. Подчас либо методические документы утверждаются как самостоятельные и ме­няются, отменяются любым образом, либо нормативные докумен­ты типа письма изменяют распорядительные акты. Было бы лучше с помощью последних вводить в действие методические докумен­ты, не умаляя их самостоятельного значения для решения опера­тивно-распорядительных задач.

На уровне субъектов Федерации используются те же формы правовых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и своя специфика, связанная с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельст­вами. Если правовые системы республик как субъектов Федера­ции уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, облас­тей, автономных округов и городов федерального значения нахо­дятся еще в стадии становления.

Основным нормативным актом, регламентирующим взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции. Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.

В ряде областей, краях и городах федерального значения формированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.