Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изм. и доп. от 17 марта 1997 г., от 26 ноября 1996 г, от 22 апреля 1996 г⁰ устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Их представительные органы (дума, му­ниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения прини­мают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) – поста­новления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориаль­ной единицы.

Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр норматив­ных установлении органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятия­ми, учреждениями и организациями независимо от форм собст­венности, а также должностными лицами и гражданами. Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управленческие, так и непосредственно производственные, ком­мерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назначением предприятия. Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимаются коллегиальными органами управления (общим собранием акционеров, советом директоров и т.п.).

Приказы нормативного и индивидуального значения прини­маются руководителями предприятий, учреждений и организа­ций. С их помощью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного характера.

Распоряжения же принимаются директором предприятия, его заместителями и руководителями структурных подразделений для решения проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оперативно-методическим вопросам.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм нормативно-правовых актов общественных организаций. Они определяются самими организациями в положениях и уста­вах, закрепляющих основы функционирования добровольных сообществ.

Правовая природа этих нормативных актов производна от го­сударства, от его согласия, санкции на юридически значимое ре­гулирование определенной группы общественных отношений.

Наряду с нормативно-правовыми актами государственных органов в системе форм (источников) права некоторых стран определенное ме­сто занимали нормативно-правовые акты, издаваемые обществен­ными органами и организациями.

Как известно, сами по себе решения (акты) общественных организаций, так же, как и решения любых партийных органов и организаций, не содержат в себе правовых норм и не имеют юридичес­кой силы. Таковую они могут получить лишь в двух случаях. Во-пер­вых, при издании совместного с государственными органами решения по одному и тому же вопросу. Например, в условиях существования СССР имела место практика принятия такого рода совместных актов по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Эти акты, с момента их издания приобретали не только общественно-политический, но и юридический характер.

И во-вторых, в случае предварительной или последующей санкции (разрешения) государства. Последняя может выражаться в разных фор­мах. Наиболее распространенные из них последующие санкции, прида­ющие, в случае необходимости, каждому отдельному акту обществен­ных организаций юридический характер и придание юридической силы актам общественных организаций на основе специально изданного для этого закона или иного законодательного акта.

Например, согласно действовавшему в СССР и других восточно-европейских странах законодательству, профсоюзы в лице их высших органов имели право на издание актов юридического характера по вопросам социального страхования, санаторного обслуживания и по неко­торым другим вопросам . Необходимость издания такого рода актов была вызвана стремлением привлечения общественных организаций к правотворческому процессу, к их активному участию в государствен­ной и общественно-политической жизни.

Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была бы неполной без выделения группы международно-право­вых актов. В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются со­ставной частью ее правовой системы. Если международным до­говором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора».

Среди международно-правовых актов можно выделить два ос­новных вида – директивы и постановления. Директивы дают участнику сообщества при переработке своего законодательства возможность выбора способов, средств и форм реализации меж­дународных обязательств. В постановлениях же содержатся соот­ветствующие требования, подлежащие прямому исполнению каждой стороной.

3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образу­ют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупно­сти, – наличие в каждом из них действующих норм административ­ного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некоррект­но. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоя­щего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует пони­мать как систему законов, в которых имеются нормы административ­ного права. А всю совокупность действующих источников этой от­расли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важ­ную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что адми­нистративное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточ­няет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соот­ветствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъек­тов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП – многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источ­никами административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источ­ников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется боль­шое число федеральных и региональных, материальных и процессу­альных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедить­ся, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей за­конодательства⁰, в котором нет раздела «административное законо­дательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о госу­дарственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и свя­зи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно ис­пользуется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведом­ственные инструкции.

Пятая особенность СИАП – ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся измене­ния новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяют­ся. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными фак­торами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными фактора­ми: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, прини­мает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, из­менить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрица­тельно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означа­ла бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совер­шенствовать. Основные направления этой работы:

• повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

• принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

• усиление роли законов в регулировании прав граждан, формиро­вании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной дея­тельности, государственной тайне и др.;

• устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студен­тов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юрис­тов – поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства долж­ны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании зако­нодательства Российской Федерации. Официальное издание об­щих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российс­кой газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ве­домств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени⁰.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, из­даваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодатель­ства или в журнальном издании с иным названием, специально со­зданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верхов­ного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбит­ражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституци­онного Суда Российской Федерации. Постановления Конститу­ционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Феде­рации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официаль­ном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципаль­ных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем исполь­зования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьюте­ров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. По­добные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

Заключение

В заключение курсовой работы сделаем краткую характеристику основным источникам административного права.

Законы обладают среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами. Законы регулируют наиболее общие и в то же время самые значительные по их роли управленческие и иные, относящиеся к предмету административ­ного права отношения, определяют направление и основное со­держание работы многих органов государства на продолжитель­ный период. Законы принимаются законодательными органами власти.